用良法善治推进“绣花”式管理

——《六安市燃放烟花爆竹管理条例》立法与执法侧记

“老板，除夕夜了，热闹热闹，店里有冲天炮和鞭炮卖么？”大年三十晚，人们都在家里齐聚一堂，观看春晚，其乐融融。而此时，市禁放办的执法队员微笑着问一家小超市门店的老板。老板连连摇头：“没有没有，与往年不同了，今年市里有法管着，卖炮放炮被逮到了，不光罚款，严重还要拘留，好严哦！”

时下，呼吸清新的空气、安享宁静的生活，对于广大市民来说，是一件美好惬意幸福的事。2019年2月以来，特别是春节长假、元宵节期间，荣获“中国人居环境奖”“中国魅力城市”“国家园林城市”美誉的六安基本听不到鞭炮声，比往年多了一份难得的清静，广大市民为之拍手称快。这项变化缘于市人大常委会凝聚各方共识、顺势而为出台《六安市燃放烟花爆竹管理条例》，在市城区全面禁止燃放烟花爆竹所带来的“法制利好”。

顺应民意：限与禁之间的更迭

“爆竹声中一岁除，春风送暖入屠苏”。烟花爆竹自古以来就像是喜庆的象征，人们认为绚丽的烟花不仅驱邪避凶，还可以给节日的喜庆锦上添花。婚丧嫁娶放炮、乔迁新居放炮、工程奠基放炮、生日聚会放炮、购置新车放炮渐成流行之势，特别是春节期间，遍地开花的鞭炮声恣肆响起，除夕之夜、元宵节晚的空气出现重度污染，并逐年加剧。放假成了遭罪，过节不如上班，市民对此颇有怨声，特别是夜间12点搬家和清晨送葬影响最为突出，老人儿童意见也最大。随着雾霾危害逐步被认知，群众的环保观念逐步增强，燃放烟花爆竹产生噪声污染、释放有害物质，加重雾霾有害健康逐步成为社会共识，民意要求限制烟花爆竹的呼声越来越高。2014年6月，市政府适时出台《六安市城区限制燃放烟花爆竹管理规定》，以市公安局为牵头单位成立限放办，对无序燃放烟花爆竹采取高压管理态势，至2017年，六安城区无序燃放烟花爆竹现象得到有效制止，广大市民享受到限放“红利”，反响较好。但随着城市化进程加快，规定的限放区域、时间逐渐跟不上城市发展节奏，广大市民对烟花爆竹燃放管理工作有了新期盼，需要制定地方性法规进行回应。人大代表对此密切关注，2017年的市四届人大四次会议期间，10余名市人大代表就烟花爆竹管理立法提出建议，闭会期间，市人大代表、市直单位以及热心公民多次致信提出立法项目建议书，希望通过立法加强管理，减少环境污染。市人大常委会积极回应民生关切，将法规制定工作纳入2018年立法计划。市民关心、代表呼吁、政府支持、人大重视，这一切使得烟花爆竹燃放限改禁水到渠成。

立法主旨：增进市民福祉

2018年，新一届市人大常委会成立后，市人大常委会主任王胜高度重视大气污染的防治工作，并作为增进市民福祉的重大民生问题予以关注。在他的建议之下，常委会当年高度重视省市联动工作，通过《大气污染防治法》和《安徽省大气污染防治条例》执法检查方式，监督和支持政府及其职能部门采取有力措施加强和改进大气污染防治工作，2018年全年空气优良天数提升明显，全市PM2.5平均浓度47.1微克/立方米，空气质量仅次于黄山市，居全省第二位。在这样的一个背景之下，烟花爆竹燃放由限改禁，自然纳入市人大常委会2018年立法视野。为立好这部法、使之发挥应有作用，王胜主任强调，立法不仅要符合六安的实际需求，更要突出法规的可操作性和特色，坚持实用管用的原则，立实实在在的法规，确保在实施中能够执行到位。

在立法过程中，市人大常委会充分征求市直单位和县区基层意见，重视 络民意表达，邀请代表全程参与，充分吸收各方面意见建议。法规草案明确对中心城区由限制燃放改为禁止燃放，要求市政府确定并公布市中心城区范围内禁止燃放烟花爆竹的区域。法规草案还规定，物业服务企业、宾馆、酒店等单位对服务区域或者责任区域内发生的违法燃放烟花爆竹行为，不劝阻或者劝阻无效后不举 的，由公安机关处一千元以上二千元以下的罚款；对于违规燃放烟花爆竹的，由公安机关责令停止燃放，处三百元以上五百元以下罚款；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。

在常委会会议审议法规草案过程中，绝大多数常委会组成人员均赞同禁止燃放烟花爆竹，认为违规燃放烟花爆竹，在破坏空气质量的同时也损害了市民的健康，应将“倡导文明的社会风尚”明确写入法规，可以更好地引导市民摒弃陋习，养成良好的生活习惯，推进文明进程。同时，常委会组成人员纷纷表示“此次立法的侧重点从单纯的安全问题转为对空气质量的保护”“为环保牺牲一点‘热闹’很值得”，指出“禁止燃放是群众的希望，建议加快立法进程，争取在春节前出台实施”“应当保持法规的稳定性，不能以少数人或个人的意愿随意修改。一旦通过就应当坚决执行。”“霍邱县、金寨县、霍山县、舒城县、叶集区人民政府也应当根据实际，确定并公布禁止或者限制燃放烟花爆竹的区域。”共识形成，蹄急步稳。经过两次常委会会议审议，最终，接地气、合民意、针对性和可操作性强的《六安市燃放烟花爆竹燃放管理条例》于2018年9月26日市第五届人民代表大会常务委员会全票通过，被11月23日安徽省第十三届人民代表大会常务委员会第六次会议批准，2018年2月1日春节前夕正式实施。

齐心协力：共促良法善治

法律的生命力在于实施。《六安市燃放烟花爆竹燃放管理条例》颁布之初，部分市人大常委会组成人员还有些担心，烟花爆竹在我市城区是先松再限，现在是全面禁止，要充分考虑法规实施的难度和复杂性，工作一定要做深做细。为此，市人大常委会主任王胜要求相关工作委员会做好法规实施的跟踪工作，并建议全市各级政府牵头做好实施工作，充分估计春节全面禁放以及禁放范围扩大带来的问题，加大宣传力度，倡导低碳环保文明生活方式，引导群众自觉遵守禁止燃放烟花爆竹的各项规定。

1月3日，市政府召开了市城区烟花爆竹禁放工作动员部署大会，市政府与三区政府(管委)、三区政府(管委)与乡镇街、乡镇街与社区以及重点监管对象分别签订了禁放责任状，使责任层层传导、层层压实；明确市禁放领导小组各成员单位主要负责人为禁放工作第一责任人，亲自抓、亲自研究部署本地区、本部门、本系统禁放工作；各职能部门均制定了各自的工作方案并 市禁放办备案，形成了“1+17”的方案体系，尤其是市公安局联合市人大法工委召开新闻发布会，对《条例》进行解读，同时协调市级 刊、广播、电视、 络等新闻媒体开辟专栏，广泛宣传实施禁放的意义和内容，及时 道工作部署、具体举措和社会反响，并制作了H5以及10分钟的警示教育专题片、52秒的禁放动漫宣传片，录制了禁放通告音频，印制了一封信、禁放手册、禁放宣传通告、举 奖励办法等相关宣传材料，组织相关单位广泛宣传，全面发动。

2019春节前夕，市人大常委会分管副主任带领工委有关同志督查禁放工作的准备情况及禁放区域的划定工作；市区政府上下联动，公安、安监、质检、工商、城管等职能部门密切配合，采取了一系列措施，加大法规宣传力度，有效监管违规售卖、运输、储存烟花爆竹的行为，切实消除了不稳定因素和安全隐患；市禁放办实行了分片督导、每日通 、定期调度制度，共编发《禁放工作简 》15期，客观反映各单位工作实效，暴露存在问题，有效促进了各项工作顺利开展。

经统计，春节期间，市城区大气中二氧化硫、二氧化氮等有害气体的平均数值为6微克/每立方米、17微克/每立方米，同比分别下降了33%、19%，空气质量明显改善；烟花爆竹残渣同比减少52.3吨，街面上基本没有烟花爆竹燃残渣，空气中闻不见刺鼻的火药味，没有了噪音和雾霾，六安市民过了一个安全、环保、低碳的春节。

2019年春节长假结束后，市人大常委会便召开会议研究法规落实监督工作，参会人员均结合春节期间的调查与亲身体会发表了看法。大家认为，春节期间基本未听到爆竹声，法规实施立竿见影、效果很好。3月份，市禁放办召开专题会议总结禁放成果，梳理禁放的三项短板，一是禁放周边地带燃放影响较大。当前禁放区域与非禁放区域犬牙交错，城区与农村彼此交融，无法完整区分。同时，燃放烟花爆竹产生的声、光效果传输距离较远且因高楼回音无法准确辨明方向，导致禁放区周边燃放让少数群众误以为是在禁放区内燃放，给禁放工作带来了一定程度的干扰。二是宣传工作仍然有盲点和死角。综合分析春节期间违法违规燃放烟花爆竹的警情可以发现，绝大多数是未成年人燃放“小呲花”、擦炮，反映出禁放宣传工作还有盲点和死角，特别是对未成年人和老年人、外出务工返乡人员的宣传还没有完全到位，导致极少数群众不了解、不遵守禁放规定。三是长效机制没有完全建立健全。当前市城区禁放工作仍然存在无专职队伍以及长效机制不健全等问题，特别是市、区两级禁放办工作人员基本上都是由公安民警兼职，禁放工作的重点时段又是在节假日、夜间、凌晨等特殊时段，人员不足、精力不够、疲劳应付等问题比较突出，一定程度上制约了禁放工作的开展。陈 卓