德国绿色发展路径选择与启示——基于“碳中和”路线图的政策实践

2015年联合国195个成员国签署 《巴黎协定》，其目标是将全球升温控制在2℃以下，尽量控制在1.5℃，尽快使全球碳排放达到峰值，并在“碳达峰”后采取快速减排行动。联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)2018年10月发布的《全球升温1.5℃特别 告》认为，控制全球平均升温在1.5℃以内需要全球在2050年左右实现温室气体净零排放。由于CO2是最主要的温室气体，其他温室气体可以换算为CO2当量，所以温室气体净零排放也可简称为“碳中和”。一个国家要实现“碳达峰”和“碳中和”目标必然要经历复杂的制度、技术、市场和社会变迁过程。德国已为实现由“碳达峰”向“碳中和”转换的目标逐步确立了相应的政策和路径。

德国温室气体减排历程

德国是全球最积极实施能源转型的国家，在此轮“碳中和”热潮之前，德国就开始制定减排目标，并早在1990年实现“碳达峰”。2021年5月，德国通过立法规定将于2045年实现“碳中和”的零排放目标。

根据德国联邦环境署的数据， 1990—2020年，德国温室气体排放强度不断下降，排放总量从12.49亿吨降到7.39亿吨，降幅达到40.83%。具体到每种温室气体，在这30年，CO2的减排量为61.2%，CH4的减排量为52.5%，N2O的减排量为41.0%。2020年，德国温室气体总排放量约7.39亿吨，比2019年减少7000万吨，降幅达到8.7%，是自1990年以来温室气体排放下降幅度最大的一年。排放量下降的原因主要有三点：一是新冠肺炎疫情的流行使德国经济陷入衰退，减少了工业领域的排放；二是疫 情封锁措施阻碍了居民流动和公共生活，减少了交通运输领域的排放；三是新冠肺炎疫情使德国政府和公众更加认识到气候保护的重要性，从而更多转向使用可再生能源。相比之下，2019年的温室气体排放下降幅度较小，同比下降约6%。德国用了30年的时间将温室气体排放量减少了5.1亿吨，并为实现到2030年再减排3.01亿吨的目标留下10年的时间。

德国推进“碳中和”的路线图

2019年11月15日，德国联邦议院通过《德国联邦气候保护法》，核心目标是“到2030年温室气体排放比1990年减少55%，到2050年实现净零排放，且目标只能提高，不能降低”。这部法律为保障德国实现碳减排目标提供了严格的法律框架，明确了各个产业部门在2020—2030年的刚性年度减排目标，具有传导压力、落实责任、倒逼目标的强约束作用。2020年9月，作为落实《德国联邦气候保护法》的重要行动措施和实施路径，《气候保护计划2030》出台。《气候保护计划2030》将减排目标在建筑和住房、能源、工业、建筑、运输、农林六大部门进行了目标分解，规定了部门减排措施、减排目标调整、减排效果定期评估的法律机制。

2021年5月12日，《德国联邦气候保护法》得到修订和加强。根据该法律最新修订，排放目标将更为严格，提出于2045年实现“碳中和”的“两步走”路线图：一是到2030年，德国应实现温室气体排放总量较1990年水平减少65%，高于2019年设定的55%的目标。二是德国需在2045年实现“碳中和”，即温室气体净零排放，比2019年的计划提前5年。

目前，绿色化与气候保护是德国疫后复苏计划的工作重点，也是德国2021年11月新组内阁政府的关键议题。随着新一届联邦议院选举尘埃落定，在气候问题上雄心勃勃的绿党成功入组内阁，在其竞选纲领中，将气候保护视为排在第一位的议题，并且提出更高的气候保护目标。为此，绿党提出要引入气候保护应急计划，推动各领域采取气候保护措施。

德国落实“碳中和”

路线图的政策措施

一是支持绿色复苏，经济复苏与气候保护协同推进。2020年6月德国联邦政府出台的总价值为1300亿欧元的经济复苏计划中，有500亿欧元聚焦于气候变化的应对举措，包括电动交通、氢能、铁路交通和建筑等领域。该绿色复苏计划实质是对德国2045年 “碳中和”目标导向下经济绿色低碳转型行动框架的延续、优化和加速推进。

2021年5月，为加快气候目标的实现，德国联邦政府出台《2022年气候保护一揽子行动计划》，联邦政府将在2022年的联邦财政预算中为此拨款80亿欧元。这笔资金主要用于能源、工业、建筑和住房、交通运输四大部门，是对《气候保护计划2030》的补充和延续。其中建筑和住房领域拨款55亿欧元，交通运输领域拨款10.6亿欧元，工业部门8.6亿欧元，能源部门5.8亿欧元。

二是补贴与税收相结合，降低交通运输行业温室气体排放。财政补贴与税收政策是被各国广泛用来鼓励能源有效利用的政策工具。在交通运输行业，德国政府通过财政补贴与税收政策相结合的激励约束机制，鼓励居民使用电动汽车、自行车和铁路出行，鼓励发展替代燃料技术。从2019年11月起对购买电动汽车的消费者给予最高6000欧元的补贴，到 2030年政府补贴建设100万个充电站，从2021年起以每年10亿欧元的投入加快地区公交电动化的更替，以及到2030年投入860亿欧元对全国铁路 电气化和智能化改造升级。此外，利用税收对居民消费的影响效应，引导居民绿色消费。对特定能源征收能源税是德国绿色税收制度改革方案的一部分。德国政府对2021年以后新购买的燃油车征收基于公里碳排放的汽车税；自2020年1月起，德国联邦政府为鼓励居民乘坐长途火车出行而不是乘坐飞机，将长途火车票价的增值税从19%永久性地降低到7%，相比之下，却调高了欧洲境内航班的增值税。

三是推动能源转型，财政助力可再生能源开发推广。德国国内能源匮乏，优化能源结构和能源领域减排是德国实现“碳中和”的关键。近十年来，德国一直推行以可再生能源为主导的“能源转型”战略，把可再生能源和能效作为战略的两大支柱。“能源转型”战略共包括四方面目标：首先，以“效率优先”为原则，减少所有终端用能部门的能耗；其次，尽可能使用可再生能源；再次，通过可再生能源发电来满足剩余的能源需求。联邦政府于2020年投入70亿欧元出台国家氢能源战略，发展气候友好型经济。并通过设立产业基金的方式，鼓励工业企业开发气候保护的创新技术，支持绿色氢能扩大市场；最后，通过《退煤法案》，设计退煤路线图，2022年关闭1/4的煤电厂，2038年全面退出燃煤发电。为此，2020年1月，德国联邦与州政府就淘汰燃煤的条件谈判 达成共识，将斥资400亿欧元，用来补贴淘汰燃煤地区因能源转型造成的损失。补贴具体包括给电厂运营商支付一定经济补偿，实现能源基础设施和电力系统的现代化；同时，为煤矿工人和电厂职工等提供再培训和就业重新安置，确保以社会可接受的方式实施公平转型。

四是发挥绿色金融杠杆作用，加大对保障性住房的节能改造补贴。德国在建筑和住房领域增加对保障性住房的补贴，主要用于新建节能环保型住房或者对现有保障性住房的节能改造。德国于2020年11月1日生效的《建筑物能源法》明确用基于可再生能源有效运行的新供暖系统代替旧供暖系统。此外，国家政策性银行——德国复兴信贷银行——发挥了绿色金融杠杆效应和示范作用，通过设立联邦节能建筑基金长期为节能建筑和节能改造提供低利率信贷优惠支持政策。从贷款总额来衡量，德国复兴信贷银行计划项目是德国规模最大的建筑领域资助计划，资助范围包括建筑保温工程、供暖系统更新、可再生能源利用及德国复兴信贷银行所属的节能住宅项目的修建等。这些项目都必须严格遵守德国《建筑物能源法》中规定的最低标准。对于环保节能绩效好的项目，可以给予持续10年、贷款利率不到1%的优惠信贷政策，利率差额由联邦政府予以贴息补贴。

五是增加气候保护研发资金投入，支持工业部门节能降耗技术升级改造。为促进气候保护，德国加大对能源技术领域的投资力度，联邦政府投入100亿欧元用于气候保护研发资助。同时，德国政府鼓励工业企业开发气候保护的创新技术，采用气候友好的生产技术降低能源和资源消耗。例如，2020年德国联邦政府出台高技术气候保护战略、投入70亿欧元的国家氢能源战略，通过技术创新打造德国在世界范围内有竞争力的可持续发展。此外，在诸如碳捕集使用与封存技术、移动和固定式储能系统电池技术、材料节约型和资源节约型的循环经济技术等领域，德国联邦政府通过设立数十亿欧元产业基金的方式，进一步拉动工业部门投入研发资金。

德国推进“碳中和”

对中国的启示

根据联合国环境规划署的数据，2019年，中国占据全球温室气体排放总量的1/4以上，而德国的排放比例 只有1.9% 左右。德国减排总量比中国少得多，实现“碳中和”的时间跨度也比中国长得多，尽管如此，我们仍然可以从德国的实践经验中得到一点启示。

一是加强立法约束，制定系统的法律法规和政策设计。政策性的减排目标必须依靠具有强制约束力的法律保障。目前，全球已经有英国、法国、德国这三个国家通过了关于“碳中和”的相关立法。德国推进“碳中和”所构建的法律体系具有系统性、完整性的特点。《气候保护法》《可再生能源法》《国家氢能战略》等法律法规明确了各个产业部门在2020年到2030年间的刚性年度减排目标，具有传导压力、落实责任、倒逼目标的强约束作用。此外，在气候立法前，德国联邦政府已经制定及发布了“德国适应气候变化战略”、《适应行动计划》、《气候保护规划2050》等一系列国家长期减排战略、规划和行动计划，以此框定目标、取得共识，进而落实具体行动计划。中国应当加快完善气候保护方面的法律法规，体现一个大国的责任与担当。

二是合理对接经济政策与气候政策以促进全面绿色发展。德国2045气候中性路线图是伴随着经济复苏计划同时出台的，并不依赖于以经济零增长为代价。相反，它假设德国在未来数十年的年均经济增长率为1.3%。人类社会活动导致的温室气体减排及气候适应是非常复杂的全球性政策挑战，合理的经济增长与气候中性目标的实现并不矛盾。因此，“碳中和”目标实现的关键在于一个以气候中性为导向的综合性国家投资战略，找到降低经济增长带来的温室气体排放的切实可行方案。

三是气候保护财政支出兼顾社会公平需求，提高居民获得感。德国联邦政府非常注重从细小环节考虑居民对政府大笔气候保护财政政策的获得感。例如，政策设计中包含了为低收入者增加通勤津贴及增加住房福利等财政援助，针对气候友好型运输和节能建筑提供减少可再生能源税等针对性补助措施。此外，从碳定价和针对燃油等征收的能源税中获取的收益也用于补贴居民，发放养老金等社会性支出。气候保护需要社会各界的支持和共同参与。保护气候的行动不应该仅仅局限在专家学者和科技人员的范围内，而是应该让社会各界和广大公众来共同关心这个问题。从这个角度来看，一方面应当加大“碳中和”的宣传力度，争取未来在能源转型攻坚战的过程中能够得到更加广泛的民意支持；另一方面要提高社会公众的参与感与获得感，通过相关政策设计激发社会公众参与气候保护的意愿和主观能动性。

五是建立系统完备的气候保护数字化监督管理机制。德国在确保《德国联邦气候保护法》落地执行方面，注重对过程的监督和评估。除了制定框架性的法律之外，还制定了相应的落实行动计划和系统完备的监督管理机制，确保对设定了具体碳减排目标的各个产业部门持续开展碳排放监测和风险评估分析。对于我国碳减排工作来说，首先要求从企业层面到行业层面建立统一强制性的数据披露和计算标准，开发基于中国国情的碳排放因子和计算体系，建立中国的碳排放标准。