中央生态环保督察案例追问——12个江河流域案例

悠悠大江，浩浩汤汤，兴我中华，泽被一方。

长江、黄河流域是我国重要的生态安全屏障，也是人口聚集、经济发展的核心地带。历史上，这里孕育了五千年华夏文明，如今，长江、黄河流域生态环境保护和高质量发展依然是重大的国家战略，是中华民族伟大复兴的重要支撑。

经过近几年的持续强化治理，长江干流2020年首次全线达到Ⅱ类水质，黄河干流水质持续为优，流域生态环境呈现逐年改善、持续向好的态势。

然而，梳理今年中央生态环保督察集中通 的典型案例我们也发现，长江、黄河流域的生态环境保护仍然存在一些突出问题，流域性共同保护与协同治理的统一机制尚未完全建立，全流域的经济社会持续健康发展仍有待形成。

长江，沉重的污染物

从地图上看，四川省宜宾市江安县工业园区阳春工业集中区与长江是“无缝衔接”的，这个紧贴着长江的工业区主导产业为氯碱化工、医药化工、磷硫化工等，江安县一度雄心勃勃地希望把这里建设成为“中国西部最大的氯碱基地”。

中央生态环保督察的通 显示，江安县工业园区甚至突破禁止在长江干支流1公里范围内新建、扩建化工园区和化工项目的红线，在2019年后相继开工建设宜宾天原海丰和泰有限公司年产5万吨氯化法钛白粉扩建工程等5个化工项目。

上能够查到的《宜宾天原海丰和泰有限公司年产5万吨氯化钛白粉项目（Ⅱ期）环境影响 告书》（公示本）中明确写有：“本项目为钛白粉生产，工艺较复杂，生产过程中涉及了大量易燃易爆、有毒有害物质，包括甲苯、氯气、氧、四氯化钛等，生产装置区和储罐区构成危险化学品重大危险源。”

中央生态环保督察通 指出，宜宾市、江安县对工业园区项目规划建设把关不严，对长江环境安全形成较大威胁。且环境基础设施薄弱，风险防控措施欠缺，环境风险隐患突出，部分企业污染扰民十分严重。

上起四川，下至江苏，化工企业在长江沿岸星罗棋布，始终是困扰着长江生态环境保护的“顽疾”。

“长江水资源丰富，航运便利，加上这一带矿产资源比较多，因此长江经济带成了我国重化工的产业基地，我国近80%的化工企业都分布在长江水系。”长江科学院教授级高工、中国水利学会水资源专业委员会副主任委员、博士生导师陈进说：“沿线几万家化工企业，水体的环境压力非常大，突发水污染事故的风险也很高。”

近日，国家长江生态环境保护修复联合研究中心（以下简称长江中心）发布的长江联合研究一期项目成果显示，在水风险方面，化工企业污染排放是防范的重点。沿江城市化工企业废水排放总量达8.63亿立方米，占全国化工企业废水排放量的45%。其中，上游四川、中游湖北、下游江苏污染排放量较大，形成明显的“化工围江”局面。

除了工业污染物，农业面源污染也是威胁长江流域生态环境安全的重要因素。

洞庭湖自古为五湖之首，水系来水经湖南省城陵矶注入长江，是中国水量最大的通江湖泊。

中央生态环境保护督察组下沉湖南省洞庭湖区岳阳市、常德市和益阳市（以下简称湖区三市）督察发现，三市化肥减量工作普遍存在部署敷衍了事、推进不严不实、统计虚假失真等问题。

例如，2020年，益阳市沅江市上 ，通过减少水稻、油菜等种植面积，实现化肥减量2200吨，占2020年化肥减量的73.5%。但现场督察发现，其实际种植面积不降反增，水稻和油菜种植面积各增加5万亩。

长江中心副主任、中国环境科学研究院副院长宋永会汇 长江联合研究一期项目成果时表示：“磷是长江流域水质首超因子。这是一个非常明确的科学认知。”磷污染从哪里来？项目分析表明，农业源占比最高，高达60%左右。

黄河，稀缺的水资源

山西省晋中市大部分位于黄河流域，水资源严重匮乏，人均占有量不足全国平均水平六分之一，属极度缺水地区。

中央生态环境保护督察组发现，违规取水、超量取水问题十分突出。晋中市介休市井安供水有限责任公司每年允许取水量为169万吨，但2020年却取水618万吨，超出许可水量2.7倍；介休市昌盛煤气化公司2018年2月投产的130万吨/年焦化项目未获得取水许可，2020年违规取水190余万吨。介休市经济技术开发区内大许村等村庄受周边企业违规取水影响，每天只能定时供水两三个小时。

在当地水资源如此紧张的情况下，山西省平遥煤化集团未经水资源论证，违法扩建134万吨/年焦化项目及配套设施，2021年底投产后将每年新增耗水量约260万吨，进一步加剧当地水资源紧张形势。

一边是黄河紧缺的水资源，一边是沿河各地强烈的用水冲动。

河南省水资源禀赋较差，水资源开发利用现状十分严峻。然而督察发现，河南省郑州市中牟县三刘寨调蓄工程以引黄调蓄工程 批，不仅完全没有实现调蓄灌溉功能，2017年7月完成蓄水的主湖面却被当地政府开发成为湿地公园，旅游活动开展得红红火火。

位于开封市区的黑岗口工程存在同样的问题，调蓄灌溉和供水功能未有效发挥，而挖出来的人工湖却于2015年起以“开封西湖”名义全力打造旅游景区，并于2017年5月以马家河综合治理工程名义再次申 扩建“西湖二期”。

生态环境部环境规划院院长、中国工程院院士王金南指出，黄河流域水资源过度开发，开发利用率高达80%，宁夏、内蒙古和山东等省（区）超计划用水问题突出，82.6%的地级行政区水资源存在超载状况。

中国水利水电科学研究院水资源所名誉所长、中国工程院院士王浩认为，黄河涵盖我国一次性能源（煤炭、石油）主要生产与供给基地，煤化工项目耗水量极大。随着引黄灌溉面积不断扩大，经济社会用水保障困难将不断加剧，这将进一步降低流域内生态用水保障程度。

“如果违规取水得不到治理，会对黄河水量统一管理造成冲击，在生态环境方面也后果严重。”韩宇平介绍，黄河水资源无序开发利用会使得下游流量减少，导致冲沙能力下降，下游河床抬高在所难免，形成地上悬河，进而增加了洪水威胁。入海流量的减少会使黄河三角洲地区的海岸受到侵蚀，三角洲湿地生态系统遭到破坏。

“违规取水，生态基流不足，使水环境不断恶化，还会导致生态失衡，上世纪九十年代黄河连年断流便是鲜活的例子。”韩宇平说。

天然湿地冷，人工湿地热

然而今年对山东省的生态环保督察却发现，山东省一些地市部分湿地公园管理混乱，保护规划得不到落实，建而不管、保护不力现象普遍，违规侵占湿地问题突出。

例如近年来，山东省一些地市至少有18处政府主导的大型工程建设项目，未经审批违规侵占湿地公园。菏泽市东明县黄河国家湿地公园保育区内违规建设鱼塘、温室育苗棚等养殖设施115个，面积达51.93公顷。济南市济阳区澄波湖省级湿地公园被划分为山林游憩区等9个区域，均为旅游或商业功能区，还陆续建设游乐场、停车场、居民区和写字楼等，存在开发过度、保护不足问题。

“流域是以水资源自然分布为主要特征的区域，湿地是这个区域内水资源的有效赋存形式和持续补给者。”韩宇平介绍，黄河流域的湿地总面积约为280万公顷，占全国陆域湿地总面积的百分之八。对于黄河流域而言，湿地蓄滞洪水的作用更为明显。

“当前，部分地方政府和社会公众对于湿地保护的认识性不足，湿地保护与基本农田保护边界存在交叉，这个现象在黄河下游滩区有较多存在，不利于生态保护工作开展；一些交通建设等基础设施占用湿地保护面积，更有非法挖沙等破坏行为存在。部分地方政府一方面对天然湿地保护不力，另一方面又在‘挖湖造景’制造人工湿地，本末倒置。”韩宇平说。

“流域是一个非常广大的区域，特别是像长江和黄河，上游在青藏高原，下游一直到沿海，不同区域的湿地面临的威胁和保护重点也有所不同。”姜明介绍，长江、黄河流域上游的湿地主要受全球气温升高的影响，导致冰川融化，造成部分湿地水深加大，影响湿地植物的分布格局及涉禽的取食与栖息繁衍；气温升高导致冻土消失，由于隔水层丧失也将造成湿地退化。中下游主要是人类活动的影响，包括水资源过度利用、耕地侵占、面源污染、生物入侵、城镇建设及道路修建等，导致湿地丧失及功能下降。长江、黄河的入海口分布大面积的三角洲湿地，但由于围海造田、围栏养鱼、围海造陆以及海平面上升，均造成了大面积的滨海湿地消失。

小水电站拦住生态流量

昔日电站引水渠被拆得混凝土一块不留、钢筋一根不剩，复垦复绿的植物长势良好，长期被截留的溪水奔流而下，拆除发电机组的厂房变为警示教育课堂……

云南省文山壮族苗族自治州文山国家级自然保护区是长江经济带120处国家级自然保护区之一，保护区内的二河沟一级电站在被中央生态环保督察通 后，终于完成了彻底整改。

今年通 的另一个涉及小水电站的案例在湖北省。

湖北省咸宁市通山县的九宫山国家级自然保护区是华中地区生态系统保存完好的保护区之一，在生物多样性保护和长江中下游生态环境建设中具有十分重要的作用。但是保护区内的多座小水电清理整改工作滞后，小水电站生态流量不能稳定下泄，下游河道均已干涸，严重影响保护区的生态环境，地方政府甚至企图调整保护区面积以继续保留小水电站。

“以前国家电 没有完全覆盖的时候，小水电站对于解决农村地区用电问题还是发挥了很大的作用。”陈进介绍，但是现在我国大型水电站多了，电 中小水电占比越来越低，对于农村用电和我国的能源结构都不会产生明显影响。

“很多小水电站建设比较早，甚至早在生态红线划定之前，所以很多都在生态环境比较敏感的区域，造成下游时常脱流，甚至断流。最初没有考虑生态流量的问题，后来有了要求，一些小水电站开始整改，增加生态流量下泄设施。”陈进说。

陈进认为，尽管小水电清理推进起来难度很大，“目前至少在自然保护区核心区里的小水电站，该停要停，该拆要拆。其他也要减少发电，保证下泄生态流量。”

薄弱的支流

在今年通 的生态环保督察典型案例中，《四川省南充市流域监管不力 嘉陵江南充段生态环境问题突出》《湖南省株洲市污水管 改造滞后 雨污混流水直排湘江》《湖南省湘潭市港口码头污染屡治屡空》这3个曝光的是长江重要支流嘉陵江、湘江生态环境保护存在的问题；《山西省太原市清徐县为达标而达标 南白石河污染问题仍未根本解决》则指向黄河的重要支流汾河。

“下游的水是从上游来的，干流的水是从支流来的，想要干流的水质好，必须支流水质也好，它是同步的。”陈进介绍，对长江来说，很多支流都是鱼类的重要产卵区，必须干流和支流共同努力，才能把长江治理好。

韩宇平提出，支流的水资源、洪水过程、水土流失、水环境污染不仅影响支流本身，也非常深刻地影响到干流的各个方面。保护干流离不开保护支流，“共同抓好大保护、协同推进大治理”要求干支流并重，上下游协同，唯有如此才能更好地做好大江大河的保护和治理工作。

全域统筹方能破解难题

“流域生态环境保护跟一般区域生态环境保护有很大差别。”西安财经大学副校长、博士生导师任保平强调，流域生态环境保护具有很强的系统性，必须作为一个系统来整体推进。同时，大江大河的流域往往跨越几个行政区域，需要不同行政区域高效协同，靠某一个地区的地方政府很难推动。

王金南提出，要充分认识黄河生态治理工作的系统性、整体性和协同效益，建立跨区域、多部门的协同治理机制，理顺管理体制、明确责任分工、补齐管理漏洞，并切实强化生态环境监督执法力度，统筹推进黄河上下游、左右岸、岸上岸下，社会经济与环境的整体系统治理。在确保“生态优先、绿色发展”的前提下，科学谋划黄河流域与长江流域的保护治理关系。

“国家早就意识到水资源对于黄河流域的重要意义。”韩宇平介绍，早在1999年，黄河水利委员会就正式实施黄河水量统一调度。2011年，中央一号文件明确提出划定用水总量、用水效率和水功能区限制纳污“三条红线”。近期发布的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》再次明确，强化水资源刚性约束。

“湿地和水密不可分。”谈起流域内的湿地保护，姜明提出，流域湿地要作为一个完整的生态系统来研究和保护，运用综合管理及基于自然的保护方案（NBS，Nature Based Solutions），加强流域湿地的保护与恢复。湿地水资源利用要从流域的尺度上做好规划，上下游兼顾，合理分配。

“在《长江保护法》这样大的法律框架下，越来越多的力量被整合到一起，实现综合执法，协同推进。”但是陈进认为，由于时间较短，目前各方面仍在磨合过程中，要真正将《长江保护法》中的要求落到实处，还需要时间。

当然，统筹绝不是“一刀切”。王金南就特别强调，要充分考虑黄河上游、中游、下游及河口生态治理需求的差异性，分区分类实施生态保护修复治理和高质量发展促进政策，在提高上游地区的水源涵养功能和生态系统稳定性的基础上，有效解决中下游地区水土流失、环境污染等问题。

“从经济学上讲，流域经济的产权特征就是归沿岸所有。”任保平说：“比如水资源，属于沿岸所有地区共有，但是要排队等候。上游使用多了，下游就少了，上游保护好了，下游来水就比较好。”

任保平认为，这样的产权特点决定了，一方面要发挥政府作用协同治理，另一方面，也要引入市场机制，推动相关问题解决。“比如在上下游开展水权交易、排污权交易、生态补偿，把政府手段和市场手段结合起来。”

“流域生态补偿是统筹上下游发展的一个重要手段，补偿的标准应该是保护的成本。”陈进提出，建立健全全流域纵向与横向相互结合、相互补充的生态补偿机制，除了相邻省、市间的生态补偿，流域内不相邻的上下游省、市间也应该探索转移支付等相应的补偿方式。

除了直接的货币补偿，流域内产业发展的统筹也被屡次提及。

任保平认为，下游发达地区应该尽可能地支持上游欠发达地区发展清洁产业，通过帮助上游地区产业清洁化、绿色化推动流域生态环境质量提升。

针对黄河流域，王浩提出，黄河流域各区域优势资源与支柱产业具有较大差异，应严格遵循主体功能区差异性发展思路，从地区实际出发，从传统产业转型升级和新兴支柱产业培育壮大两方面着手，探索具有区域特色的高质量发展路径，降低产业同质化倾向，促进合理产业布局及分工体系形成。