“落子”市域，社会治理有了新命题

2019年12月3日，全国市域社会治理现代化工作会议在北京召开。 （中央政法委供图/图）

享有地方立法权是市域在社会治理中的特殊优势之一。

浙江大学城市治理研究所所长吴结兵：“随着近些年城市化的发展，社会矛盾牵涉的利益群体、资金往来和具体诉求等要素不断超越传统县域层级能够解决的职权范围。”

和许多政法系统干部一样，鹿霆在2019年的工作中开始接触“市域社会治理”这一新词。鹿霆是济南市委政法委分管社会治安综合治理的副局级干部，正在起草济南市《市域社会治理现代化试点城市实施方案》。

起草工作开始前，2019 年11月，“加快推进市域社会治理现代化”的提法就出现在了十九届四中全会的决定里，这也是中国共产党的纲领性文件中首次出现“市域社会治理”的概念。

在浙江大学城市治理研究所所长吴结兵看来，市域社会治理是国家治理体系和治理能力在“市域”范围内的落实和体现。与县域社会治理不同，市域社会治理把市域作为推进社会治理的关键环节，其内涵强调了设区市党委政府在社会治理中的主导作用；与城市治理也不同，市域社会治理更强调市域全域和城乡融合的理念。

“随着近些年城市化的发展，社会矛盾牵涉的利益群体、资金往来和具体诉求等要素不断超越传统县域层级能够解决的职权范围。”吴结兵认为，此时提出市域社会治理，既反映了政治经济形势的变化，也体现了中央社会治理思路的发展。

“终点站”

2018 年6 月之前，市域社会治理的概念从来没有在公开 道中出现过。当月4 日，中央政法委于延安干部学院举办的新任地市级党委政法委书记培训示范班上，提出要把市域社会治理现代化作为社会治理现代化的切入点和突破口。

两个月后，2018 年8 月，毗邻延安的陕西榆林市委政法委就组织了专题研讨班，其中一项内容就是探索研究加快推进市域社会治理现代化。随后，包括天津、山东、浙江等省市也部署推进此项工作。

为加深对市域社会治理现代化的认识，全国多个地市纷纷组织起培训班和论坛，邀请社会治理领域的专家学者进行研讨。

杭州师范大学市域社会治理现代化研究中心执行主任余钊飞教授就是最早受邀的学者之一。2018 年8 月，他前往陕北榆林给参加专题研讨班的市政法系统干部授课，主题是“新时代‘枫桥经验’与市域社会治理现代化”。

在当地调研的那几天，余钊飞发现榆林作为中国重要的能源化工基地，经济快速发展的同时，市域内社会治理难题比较突出。例如榆林市内部因能源布局的差异导致“北六县”与“南六县”经济社会发展差距巨大，如何统筹区域内部经济社会协调发展是榆林市域社会治理现代化的一个难点。

此外，作为呼包鄂榆城市群的组成部分，榆林紧邻内蒙古、山西、宁夏、甘肃多省区，黄河蜿蜒而过，如何推动省际边界的协同治理，是榆林市域社会现代化进程的另一个难点。

在这些社会治理领域中，县一级无论从权力范围、体制机制，还是工作方式上都缺乏足够的治理资源。

官方的话语体系中，现在提出推动市域社会治理的缘由，不仅是为了更好地破除基层社会治理过程中面临的利益、观念和治理能力束缚，还因为一些最突出的矛盾和问题汇聚在市域。

在他看来，推动这类风险问题得到有效预防和解决，需要着眼于源头治理，在市域层面进行系统谋划设计，提高政策制定水平和制度执行能力，发挥出市域的资源手段整体优势，使市域成为防范化解重大社会矛盾风险和群体性集聚事件的“终点站”。

每年嘉兴市人代会召开期间，总有代表提出建议，要求政府采取措施，加大力度解决秸秆露天燃烧和综合利用的问题。

2016 年，嘉兴市制定了“秸秆露天燃烧和综合利用条例”，在市级层面通过地方立法、资源整合的方式推动问题的解决。

“条例出来后，全市一盘棋，几年下来，秸秆露天焚烧的态势得到根本性扭转。”朱少平认为，“倘若没有市域的统筹协调，譬如秸秆燃烧这样的问题都解决不了。”

更大的回旋余地

像嘉兴这样享有地方立法权是市域在社会治理中的特殊优势之一。

前述中央政法委基层社会治理局有关工作人员说，市域还具备更为雄厚的物质基础和资源手段，在探索推进社会治理创新上有更大的回旋余地。在他看来，市域作为城市和农村两种社会形态的结合体，是统筹推进城乡一体化的有效载体。把市域作为完整的治理单元，能够充分发挥城市辐射带动作用，让优势资源和优质服务从城市“高地”流向农村“洼地”，使市域成为加快推进社会治理现代化的有力支点，起到“一子落而满盘活”的效果。

拥有特殊优势的市域，又该如何推进这项工作呢？2019 年12 月3日，全国市域社会治理现代化工作会议在北京召开。会议强调，要树立开放共治的理念，把党的领导优势同政府的资源整合优势、企业的市场竞争优势、社会组织的服务群众优势有机结合起来，实现市域社会治理的最佳效果。

当天的全国工作会议上，全国市域社会治理现代化试点工作正式启动。此次试点工作，中央政法委把入门把关权限、考核验收的初审权限下放给省级党委政法委。

天津滨海新区目前正在准备申 工作。实际上自从2019 年1 月，滨海新区已成为中央政法委的联系点，参与了市域社会治理现代化试点研究的课题，区委政法委书记孙建华率队开展了广泛的调查研究。

“解决这一治理难题，还是得依法执法。”孙建华介绍，为此，区委政法委组织公检法、规划和国土等部门，研究相关法律法规，逐人逐案分析适用的法律条款，依靠有效的法律，使大港油田和天津石化被占的12500 多亩土地被收回。

近一年来，通过市域层面多部门、多层级的协调，治理效果虽有所显现，但孙建华还提到，滨海新区发展不平衡不充分的矛盾依然存在。

调研过程中，孙建华发现滨海新区辖区内海域、陆地兼备，港区、油区、园区兼有，既有国际化、现代化的高端社区，又有经济欠发达、管理难度大、地处偏远的渔村和乡村。特别是受制于财力和人力的乡村，在防范化解矛盾风险方面的投入严重不足，历史旧账多，遗留问题多，治理结构十分复杂。“需要把这方面的治理工作尽快纳入到区委、政府的重点工作中去解决。”

“神经末梢”的压力

市域社会治理概念被提出之前，基层社会治理一直是社会热词。

“经过近几年的发展，基层社会治理已经有了一套较为成熟的实践机制。”余钊飞说，如枫桥经验发源地枫源村的“三上三下”民主治村机制，浙江桐乡的“三治融合”创新，都是通过民主协商激活基层群众自治制度的体现，进而将制度优势转换成治理效能。

在城市基层社会治理方面，全国各地普遍推行了“ 格化服务管理”，将城市管理辖区按照一定的标准划分成为单元 格，通过加强对单元 格的事件巡察，发现问题。

以天津为例，全市被视作国家治理的一个“战区”，下辖的16 个区、248 个街道、5205 个社区（村）层层被划分为“分战区”。

“战区”之下，天津又将全市划分为1.9 万个 格，配备专兼职 格员2.4 万余名。依托 格，又统筹整合区域内党建、民政、城市管理、环保、食品安全、禁毒、消防等各类 格资源，建成 格管理指挥中心。

“这其实就是为了破解条块分割的难题。”孙建华解释说，老百姓遇到矛盾纠纷，在 格内就可以解决。

“如今，中央提出了市域社会治理，就是在已有基础上，进一步理顺市县乡镇（街道）权责关系，形成市级统筹协调、县级组织实施、乡镇强基固本的市域社会治理链条。”中央政法委基层社会治理局有关工作人员解释说。

在余钊飞看来，相比于市、县两级，乡镇（街道）作为打通市域社会治理的“神经末梢”，面临的具体难题会更多。作为上级政府的派出机关，街道办事处责任多，事务繁杂，“属地管理”与“条块分割”之间的内在冲突明显，缺少明确的法律赋权，结果是街道办事处到底该干什么、不该干什么、怎么干一直是个大问题。

天津滨海新区泰达街道工委委员郭昶旭对此有很深的体会：一方面，街道是个筐，什么都能往里装；另一方面是人力始终处于紧张的状态。因此，即便权力下放到街道，它也没有相应的人员和机构部门去承接所有权力。

余钊飞认为，市域社会治理现代化进程中最基础的行政单元依然是乡镇（街道）。这项工作的难点还是在于如何解决乡镇（街道）治理能力薄弱、社会协同和公民参与程度不够、部门协同不够等基层社会治理难题。例如，过去党委政府与社会治理相关的职责、权力、资源就分散在几十个部门，分散执法很难形成合力。要想市域社会治理取得实效，就要理顺领导体制机制、整合社会治理资源，形成问题联治、工作联动、平安联创的良好局面。