生态文明制度创新 珠海何以领跑全国

珠海以生态文明制度创新体系为支撑，营造蓝天常在、青山常在、绿水常在的发展环境。图为前山河一带。

珠海市民沿情侣路骑行。

蓝天白云，碧海银滩，初夏时节的珠海显得格外美丽。6月4日国家环保部发布的《2014中国环境状况公 》显示，在全国开展空气质量新标准监测的161个城市中，仅有珠海等16个城市空气质量年均值达标。

“珠海蓝”已成为珠海市民引以为傲的资本。好空气的“诞生”，源于系统的生态文明制度体系支撑。

就在上个月，珠海获得由环保部、中国法学会联合颁发的“全国生态环境法治保障制度创新最佳事例奖”，引起广泛关注。不少人关心，这背后有何珠海经验？

通过立法先行构筑生态文明建设的制度保障，发展“三高一特”现代产业体系增强经济发展的“绿色动力”；培育生态文化形成人人、事事、时时崇尚生态文明的社会新风……近年来，珠海坚守特区担当，坚持改革创新，以生态优先为立市之基，以法治护航为发展之本，以普惠民生为立市之旨，努力把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，推进绿色发展、循环发展、低碳发展，有力地凝聚了生态文明建设的最大公约数。

当前，我国已全面擂响生态文明建设的战鼓。以建设“生态文明新特区、科学发展示范市”为统揽，珠海将以法治引领与改革创新为双轮驱动，力争到2016年建成全国生态文明示范市，到2020年基本建成一座生态安全和谐、功能与国际接轨、空间集约高效、设施绿色低碳、生活和谐幸福的国际宜居城市。

撰文：罗文范 摄影：王荣

顶层设计 立法先行护航生态优先

按计划，本月初，横琴新区、香洲区等8个区（经济功能区）以及市环保局、市海洋农业和水务局等6个市政府部门将陈述生态文明建设的工作情况，并接受第三方专家评委的现场评分。最终考核排名靠后的领导干部将接受约谈，其选拔、任用等也可能受影响。

珠海今年正式实施的生态文明考核制度，由被考核单位自评、市直单位测评、专家现场考核、第三方专家综合测评、满意度调查等各个环节组成。通过强化考核结果，使生态文明建设从“软约束”向“硬约束”转变。

这是珠海推动生态文明建设法治化、制度化、规范化的“冰山一角”。珠海注重顶层设计，积极完善以生态文明建设为核心的法规体系，建市以来共制定和完善了17件地方性法规和12件政府规章，涵盖了规划布局、产业发展、土地开发、执法查处、污染治理等领域，为生态环境保护夯实了法律基础。

在这些法规体系中，有不少制度颇具创新意义。作为全省首个生态文明建设条例——2014年出台的《珠海市经济特区生态文明建设促进条例》（下称《条例》）首次提出探索自然资源资产离任审计制度、探索排污权交易制度、明确主体功能区管理、探索生态文明考核制度等创新做法。如今，一些设想已变成了实实在在的举措。

以《条例》为“基本法”，珠海还将修订完善环境保护、旅游、海岛保护和开发等相应地方性法规，并对生态旅游、生态食品、绿色消费、绿色交通、绿色建筑等作出具体规定，力争到2020年全面健全生态文明法制体系。通过编织细密的“绿色法 ”，珠海正努力破解生态文明建设的体制机制障碍，让生态保护在法治轨道上行稳致远，营造青山常在、清水长流、空气常新的发展环境。

除了加强顶层设计外，珠海还出台了《珠海市创建全国生态文明示范市“四年行动计划”》、《珠海市生态文明建设规划（2010-2020年）》、《珠海市生态文明体制改革工作方案》等具体实操方案，按照生态文明示范市考核体系的5大类39项指标要求，将生态文明的理念渗入到经济、社会、文化等各个领域，确保生态文明建设具有更实在的行动支撑，建设资源节约型、环境友好型、人口均衡性“三型”社会。

有环保专家评价，珠海利用特区立法权和较大的市立法权，构建相对完善生态文明法治体系，以此引导、规范和约束各类开发、利用、保护自然资源的行为，将为生态文明建设赢得更多的“制度红利”，这些举措对广东乃至全国来说都有探索意义。

规划引领 科学规划刷新生态文明高度

经过改造，原先脏乱差的海滨泳场摇身一变成为集音乐喷泉、情侣邮局、百岛广场于一体的“城市客厅”；横琴镇中心城区变身为宜居宜游、南欧风采的“海岛风情浪漫小镇”，与对岸澳门的路环小镇形成呼应……在高端规划的引领之下，珠海的生态之美令许多市民游客迷恋。

规划成功是最大的成功，规划失败是最大的失败。作为一座将“生态文明”镌刻进城市发展目标的城市，珠海以法治为基础，突出战略眼光、全球视野，特别注重发挥生态规划的先导作用，形成了具有前瞻性、指导性、可操作性的生态规划新体系。

出自新加坡“规划之父”刘太格之手的《珠海城市概念性空间发展规划》（下称《概规》），根据珠海的自然承载力和自然禀赋，对未来50年珠海的发展模式、人口规模、人口密度、产业结构以及空间格局进行了科学规划，描绘了珠海生态文明建设的美好愿景。目前，《概规》已获得法定地位，拥有了更强的约束性与指导性。

以《概规》为总揽，珠海完成了《珠海市城市总体规划（2001-2020）》的修编工作，并制定了主体功能区规划，实行禁止开发区、限制开发区、重点开发区和优化开发区4大分区的控制对策，以此营造集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间、山清水秀的生态空间。

在具体的专项规划上，珠海同样注重生态优先的理念：如横琴新区规划建设资源节约、环境友好的“生态岛”；高栏港经济区高起点编制海港新城规划，着力打造城市水景，构筑“山、城、海”城市新格局；西部生态新区根据规划完善城市公园、绿道 络等生态廊道建设，构建以“江、海、山、田”为特色，海陆相连、山水相依、绿 连通的生态体系……这些专项规划所勾勒的生态版图，将成为珠海可持续发展的重要细胞。

为破解多规多图、难以实施统一的难题，珠海在全省率先推动国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、主体功能区规划和生态建设规划等“五规合一”，力求让众多规划实现“形散神不散”，集中力量打好生态文明建设的大战役。

全方位、多层次的科学规划体系，进一步刷新了珠海生态文明建设的高度，也使珠海绿色发展步伐更加坚定有力。

产业升级 “三高一特”推动绿色崛起

得益于“三清”工作，高栏港经济区收回某公司的70公顷用地，承接了四个新项目，其中包括全球500强之一的路博润公司，仅2014年1月—10月，该公司就累计产值达5.3亿元，同比增长553.6%。

这是珠海通过“三清”（清土地、清项目、清政策）工作为经济发展腾出空间、促进土地集约节约利用和产业转型升级的典型。

官方数据显示，近年来，珠海共清理土地11916宗，清理出项目2694个，使不少符合“三高一特”（高端制造业、高新技术产业、高端服务业、特色海洋经济和生态农业）产业发展方向的优质项目落地。

践行生态优先，经济发展是关键。多年来，珠海自觉不自觉地走出了一条没有拼环境、拼资源、拼速度、拼汗水的发展道路，走出了一条非传统的工业化与城市化的道路，成为国内生态环境最好、低端产业集聚最少、土地开发强度最小、人口密度和素质最均衡、社会最和谐的城市之一。

以产业政策为导向，以产业园为依托，高标准设立产业准入门槛，珠海重点发展“三高一特”现代产业，使产业结构和经济发展方式不断优化。

如今，辽阔苍穹，有珠海制造的大飞机振翅翱翔；碧波万顷，有珠海制造的无人船“乘风破浪”。2014年，全市先进制造业增加值增长20.1%，高新技术产品产值占规模以上工业总产值比重达54.7％，现代服务业增加值占服务业比重升至57.6%。今年以来，这种发展趋势不断延续，“三高一特”成为珠海经济的主要增长点。

随着经济发展进入新常态，生产方式、产业结构必须向绿色化、高端化加快迈进。据珠海市环保局介绍，目前该局已制定了招商引资预评估机制，在招商引资阶段便对项目的清洁技术水平、生态环境和能耗指数、经济社会效益等方面进行量化评价，严格项目准入门槛，进一步从源头保证珠海产业高端化，依法推进绿色发展、循环发展、低碳发展。

全民参与 生态自觉引领绿色新风

情侣路沿线的绿道上，不少背包客骑着自行车，在绿树红花之间畅游；梅华路上，全市首个现代有轨电车系统正在加紧调试，不久后，蓝白相间的有轨电车将沿着草坪一路疾驰，“飞入”寻常百姓家。

自行车租赁系统、现代有轨电车的建设，正是珠海以人为本、打造绿色交通，推动生活方式“绿色化”的缩影。按照计划，到2020年，全市公交出行比例达到30%，其中轨道交通和中运量系统占据30%。

共建美丽珠海，共享美好生活。政府引导、市场响应、公众参与——珠海市把培育生态自觉作为构建全民参与的核心内容，渗透到生产方式、生活方式、消费模式中，提高全社会生态文明意识。

在具体的实践中，珠海通过完善公共交通的配套引导市民绿色出行；通过制定节能环保标准引导企业推动绿色建筑；通过开展生态环境意识教育增强人们的生态自觉，努力将生态文明的理念渗透到社会生活的各个方面，推动生态文明成为主流价值观。

比如在绿色建筑方面，珠海规定，政府投资工程、大型公共建筑达不到绿色建筑强制性标准要求的，不得出具竣工验收合格 告；没有通过绿色标识认证的，房地产登记中心不得办理确权，以刚性约束提高绿色建筑的推广程度。 按照计划，到2020年底，全市50%以上的新建建筑要达到绿色建筑标准要求。

以学校、社区等为细胞，珠海共创建各级“绿色学校”165所，“绿色社区”61个，生态环境基地16个，形成了从学校到社区、从家庭到社会全覆盖的生态文明教育 络。

一种人人、事事、时时崇尚生态文明的社会新风正在逐步形成，这种自觉追求将凝聚成生态文明建设的最大公约数，推动珠海蹄急步稳地迈向“生态文明新特区、科学发展示范市”。

■故事

莲洲镇村民：

有了生态补偿 日子越过越舒坦

“现在每年镇账户上多了2800万元的生态补偿专项资金，我们可以用这些钱来改善民生，提高村集体的收入，实在太好了！”珠海市斗门区莲洲镇相关负责人对生态补偿机制竖起了大拇指。

作为全市重要的饮用水源保护区和基本农田保护区，莲洲镇为保护生态环境而牺牲工业发展，在为全市生态文明建设作出巨大贡献的同时，也被入不敷出的财政收入所困扰。眼看着别的村子日子过得越来越红火，不少莲洲镇的村民眼红。

改变发生在2014年。珠海按照“因地制宜，分类考核”、“谁受益，谁补偿”和“补偿与激励相结合”三大原则，首次对莲洲镇设立生态保护补偿机制，首批2800万元资金悉数到账。

有了这笔资金后，莲洲镇一方面加大对教育、社保、农业、卫生等基本民生事项的投入，改善村民的生活条件；另一方面积极发展生态农业和生态旅游业，激发农村经济发展的内生动力。

“以前总觉得守着生态环境没用，没想到生态环境也是一种生产力。”一名镇干部说，近年来，莲洲镇利用良好的生态环境，积极发展现代农业和生态旅游业，大力推进幸福村居建设，打造生态文明风貌特色镇，目前已经取得了一定的成效。

以莲洲镇莲江村为例子，笔者了解到，该村在整合莲江村旧村落和生态环境资源基础上打造了“十里莲江”生态旅游项目，通过土地流转、门票分成、吸收就业、客栈经营、农产品销售等五个渠道提高莲江村村民收入，富农惠农成效明显。

绿水青山换来金山银山。在尝到生态保护的“甜头”后，莲洲镇更加积极保护生态环境。一名镇干部告诉笔者，市财政局每年还会对生态补偿资金的使用情况进行考核，生态保护得越好，下一年该镇的补偿资金越多。“现在镇里环境好，大家腰包也鼓起来，日子也越过越舒坦。”一名村民笑着说。

以生态补偿机制为抓手，珠海谱写了“用制度保护生态环境”的新篇章，进一步推动经济发展与环境保护双赢。

■专家点评

北京大学环境科学与工程学院副院长、副教授王奇

引入生态+思维 推动绿色发展共建共享

党的十八届三中全会提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体制，用制度保护生态环境。在全面推进依法治国的背景下，珠海将生态文明的理念纳入法治化、制度化、规范化的轨道，具有很强的示范意义。

从目前来看，珠海已经建立了较为完善的生态文明法规体系，下一步应该加强对现有法律的生态化改造，同时制定与生态文明制度考核、自然资源资产责任审计等制度相关的法律条文，巩固其发展成果。

立法重要，但要让法律富有生命力，更重要的环节在于如何执法。随着对环境污染犯罪打击力度的增大以及环境污染类型的增多，不少案件还存在取证难、鉴定难、认定难的问题，这给包括珠海在内的全国各大城市处理环境污染犯罪带来了挑战。未来，珠海还需要进一步加大人力、物力以及科研技术的支撑，以“零容忍”的态度向污染宣战，为经济社会发展提供良好的保障和服务。

另外，珠海目前也建立了相对完善的生态文明建设规划体系。值得注意的是，生态红线是一个地区发展的生命线，所有的规划都应该以生态红线为基本前提，在此基础上才能推动“五规融合”，实现“一张蓝图管到底”。

生态文明建设人人有责。我希望珠海充分运用生态+的思维，进一步将生态文明的理念渗入到社会生活的各个角落，实现城市共建共享的目标。目前珠海在环境信息公开等方面做得比较好，下一步还应该扩大公开的范围，比如能否制作珠海污染企业地图，通过 站、微博等渠道实时公布污染企业的排污状况，让这类企业自觉接受群众的监督，倒逼产业的转型升级。