“双碳”融入城市，推动高质量发展

我国是能源消费和碳排放大国。英国石油公司（BP）发布的《世界能源统计年鉴（第70版）》数据显示，2020年全球二氧化碳排放总量为322.8亿吨，其中中国碳排放量达98.99亿吨，占比30.7%，居世界首位。

2020年9月22日，第七十五届联合国大会一般性辩论上，习近平主席指出“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的 政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”为保障“双碳”目标的实现，我国相继出台了多项政策。2021年，国务院印发的《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《2030年前碳达峰行动方案》对我国“双碳”工作作了总体部署。同时，全国碳排放权交易市场拉开序幕，各地“双碳”工作正如火如荼地展开。

城市在“双碳”目标中的作用

我国城市人口占比高，聚集着大部分碳排放的生产生活场景。据统计，我国城市能源整体消费以化石能源为主，且75%的人为温室气体由城市产生，主要包括建筑、交通、工业废弃物处理、制造业和服务业、碳汇和农村农业五大板块。其中，建筑、运输、工业废弃物处理这三项是所有城市面临的共性减碳关键部分。区别于行业及企业对低碳的探索，城市实现碳达峰碳中和目标的关键在于对城市整体的建设运营模式进行变革，这必将对社会生产生活的方方面面产生影响。城市宏观引领能力和微观执行能力能够高效地通过科技创新推动高能耗、高碳排、低效率的城市体系向新科技、新能源、新工业、新交通、新建筑的低碳社会形态演变。城市在高质量实现“双碳”目标的过程中应发挥系统性的统筹协调作用，自发地在“双碳”和GDP持续增长的双轨增压下互相学习、互相合作。

此外，我国各项节能减排、循环经济、生态建设等政策规划及碳排放权交易都是率先落实到城市层面，力求最终达成低碳城市、韧性城市、海绵城市、“无废城市”等一系列目标。因此，城市作为我国战略部署和决策执行的基本单元，是碳达峰碳中和的主战场和关键载体。

“双碳”先行城市的经验及模式借鉴

我国各地区自然资源禀赋不同，发展相对来说也不平衡，且各地的发展定位、产业结构等都各具特色。《2030年前碳达峰行动方案》要求，各地区准确把握自身定位，结合实际情况和资源禀赋，坚持因地制宜、梯次有序实现碳达峰碳中和。各地推动“双碳”的路径、规划年限应保留一定的地域性和差异化，通过合理高效配置资源，协调各方差异，互相学习合作，推动城市高质量达成“双碳”目标。

当前，上海、广州、无锡、东莞、福州等城市都基于发展实际，提出实现“双碳”目标的计划，表示将力争比国家目标提前实现碳达峰。

例如，上海和苏州都提出要在2025年前实现碳达峰，但大部分的城市在规划中只是提及“科学制定碳达峰行动方案”，或者“落实国家碳达峰行动方案”，也有部分城市尚未提出任何碳达峰碳中和相关规划。

其实，“双碳”目标提出后不久，不少城市就已经积极开展地区“双碳”行动，如北京、上海以及无锡等。这些城市可以称之为“‘双碳’行动派”城市，在大多数城市还处于观望阶段时，便开始了“双碳”工作的一系列尝试，为其他城市提供借鉴。

城市实现“双碳”目标的行动经验可以从三方面来看，一是碳排放端的管理和碳吸收端的管理。在碳排放端的管理，可以分为企业、建筑、园区、交通以及个人生活等社会生产生活方面的管理；二是在碳吸收端，目前主要聚焦于生态环境的保护和碳汇的开发，以及绿色金融的间接激励作用；三是联接碳排放端和碳吸收端的碳市场的建立，城市通过碳市场可以实现碳中和甚至负碳的目标。通过梳理各城市碳排放端、碳吸收端以及联接端的各类管理行动和经验，可以探索出一套融合生产生活全领域的高效全面的城市减碳方案。

在工业企业碳排放端管理方面，浙江湖州首创“碳效码”，依托能源大数据中心和“新能源云”，以电力大数据为驱动，集成区域、企业生产经营的用电、用气、用煤、用油等能耗数据，转换成碳排放量数据，结合区域、企业产值，进行精准统计、分析和赋码，对工业碳排放进行数字化管理。此外，湖州还推出了“能源碳耗指数”，即通过区县、乡镇、园区等区域一定周期内企业总能耗产生的碳排放量除以总产值，以此评价该区域单位产值碳排放量。湖州通过“能源碳效码+碳耗指数”的评价模式，进一步推动政府相关部门出台优惠扶持政策，推动重点领域、重点行业提前实现碳达峰。

在企业碳综合管理方面，江苏无锡在国内最早提出“零碳”城市的目标，用数字技术实现碳排放精准管理，基于物联 、区块链等技术打造碳管理平台，掌握企业碳足迹的实时数据，形成一块详细记录区域内所有企业碳排放情况、节能减排成效、碳强度削减凭证的“碳看板”，实现区域内能耗、碳耗全流程实时统计、精准跟踪和及时预警，构建企业、园区、政府数字化碳管理体系。企业接入该类平台，可以实现实时盘查企业碳排放数据，打通各项数据申 ，持续跟踪自身能耗及节能项目，一键采购绿电、绿证，连接碳市场，并结合能源管理降耗减碳，实现碳中和闭环。碳综合管理平台既可以为企业提供节能减排的现实依据，也成为政府制定针对性碳排放政策、帮助企业降碳的关键抓手。

在城市居民生活碳排放管理方面，目前国内不少城市都开展了碳普惠的试点和创新，广州作为广东省碳普惠制试点城市和全国中心城市，制定印发了《广州市建筑和交通领域碳交易机制建设及碳普惠制试点工作实施方案》《广州市2019年碳普惠制试点工作实施方案》等政策文件，开展了一系列的制度设计和方法学研究。广州市生态环境局打造了全国第一个可测量、可核算、可追溯的碳普惠激励平台，依托GIS、互联 +、大数据等数字技术的应用，通过个人碳足迹计算、低碳行为量化、低碳积分取得、低碳积分兑换，探索碳普惠内部交易闭环机制的生态圈。

同时，甘肃平凉印发的《关于开展碳普惠制试点的工作方案》，成为西北地区首个亮出“绿色”名片、建设碳普惠制的城市。平凉实施的低碳奖励措施对多场景的低碳行为进行量化，把公众个人低碳行为（比如公交出行、垃圾分类、节水节电等）通过平台换算成碳积分，碳积分可以通过商业联盟兑换成碳普惠商品或者服务，让低碳个体获得实实在在的奖励。

在金融支持方面，北京通州通过加快构建绿色资产交易等金融基础设施，依托绿色信贷、绿色债券、绿色项目投融资等，打造高效绿色金融服务体系，正吸引越来越多的金融机构参与其中，金融机构创新并推广水权、用能权、竹林碳汇、合同能源管理收益权等抵质押贷款产品，为清洁生产、清洁能源、绿色建筑、绿色交通等行业企业提供中长期资金支持，推动形成绿色金融的新格局。

从减碳大局观来看，在实现“双碳”目标的背景下，资源型城市在我国城市减碳的进程中任务“重”且“急”，这就可能会造成一些地方盲目迎合政策，不顾自身实际情况，出现“运动式”减碳。江苏徐州给其他资源型城市转型带来了宝贵的经验参考。近年来，江苏徐州对采煤沉降区进行生态修复，建成一个城市湿地公园，并置换来了更多建设用地指标，同时大力培育光伏新能源产业和低碳特色旅游产业。作为资源型城市，徐州确定了“以生态修复为基础，促进城市绿色发展”的转型实践道路，尊重本地条件和过去的治理经验，尊重地方的特殊性，而不是强行发展所谓的“低碳产业”。基于实际情况的转型策略，可以让地方转型降碳实践发挥长处、弥补短处，同时还能推动实践政策化，保持地方转型治理政策和规划的持久性，实现各层面可持续发展。

在碳交易方面，北京作为碳市场建设的早期试点，从2013年就开始进行碳交易，北京绿色交易所作为北京市政府指定的北京市碳排放权交易试点交易平台，自启动便建立起了“1+1+N”的法规政策体系，除《北京市碳排放权交易管理办法（试行）》外，还制定出台了配额核定方法、核查机构管理办法、场外交易实施细则、公开市场操作管理办法、碳排放权抵消管理办法等配套政策与技术支撑文件，形成了较为完善的政策保障体系。

此外，北京也是最先出台公开市场操作管理办法的市场。在完备的制度和健康的市场体系的支撑下，北京吸引了越来越多的市场主体参与其中，增强了碳市场活力，实现了良性循环。

综上所述，在城市实现“双碳”目标的过程中，人工智能、云计算、大数据、物联 等数字技术贯穿于从企业生产到生活消费的全产业链、全生活场景的节能减排，推动城市治理变革，助力实现“双碳”目标。数据是治理的基础，在数字时代，建设以数据为基础的智慧治理平台显得尤为重要。

在碳排放端，从搭建基础数据采集平台和体系开始，监测城市碳排放，进而通过深度学习算法等，对城市碳排放进行综合分析，实现对企业和个人碳足迹的跟踪、学习和模拟等，再通过综合解决方案，优化各类碳排放活动，并为政策提供数据依据。

在碳吸收端，利用绿色金融手段，积极引导绿色产业主体的发展；有森林、湿地、海洋等资源的城市，积极开发碳汇，在实现“双碳”目标的过程中占据主动权；城市根据实际情况，因地制宜，积极推动产业转型，积极推动建筑、园区等投入使用风电、光伏等新能源，降低碳排放。在碳交易端，在数字技术构建碳交易基础设施外，当地的碳市场建设的制度保障也显得尤为重要。

城市在“双碳”工作中面临的问题

总体来看，我国城市在“双碳”工作中主要面临四方面问题。一是城建规划和“双碳”融合度差，缺乏系统性。各地关于碳减排的指导意见存在一定的局限性。例如，现行城建规划管理多偏重工业、交通等重点行业的节能减碳，而忽视对具体实施环节的设计，缺少从城市层面减排的宏观分析和深度把握。同时，在“双碳”目标下，应加快转变城市发展方式，将绿色低碳理念融入城市规划、建设、管理全过程，推广绿色建筑、绿色交通、绿色金融等。

三是能源消费结构不合理，技术转型难突破。我国能源消费以化石能源为主，其中煤炭消耗占比约57%，石油消耗占比约19%，高碳的能源消费结构使得我国要实现碳中和面临着巨大的挑战。同时，高排放行业的技术转换需求大幅提升，但目前可再生能源技术安全性和稳定性有待加强，碳中和技术链条落后于国际水平，进一步加大了能源转型的难度。

四是城市难以平衡减碳与经济发展的关系，“运动式”减碳现象频现。实现碳达峰碳中和是一项复杂、长期和系统性的工程，需要科学部署目标任务。一方面，部分地方设定的“双碳”目标脱离实际发展情况，在结构、技术、管理基础尚未牢固的基础上，对钢铁、冶金、水利等高能耗传统产业“一刀切”，导致经济增长与减排“脱钩”；另一方面，地方后期监管明显乏力，“两高”项目违规上马时有发生。

城市做好“双碳”工作的建议

结合典型城市的实践经验，笔者认为城市碳达峰碳中和工作目标应从五个方面着手。

强化城市顶层设计，坚持因地制宜

我国提出“双碳”目标后，各地政府纷纷响应中央号召并出台“双碳”相关政策文件，但具体实施时各自为政、监督管理不到位等乱象多发。

碳中和是全局性概念和长期目标，各地应在坚持“全国一盘棋”的前提下，在城市建设发展中融入低碳理念，平衡好节能减碳与经济发展的关系，统筹不同地区、行业、企业的实际情况，因地制宜筹划适合的减碳任务和计划，避免“一刀切”等冒进行为；同时，积极联合区域内其他城市制定一体化发展战略，在绿色产业、能源、生态保护等领域展开合作，协同探索区域生态绿色一体化建设，在区域“双碳”进程中发挥自身作用。应深挖碳排放主体源头，强化顶层设计，科学确定减碳的时间节点和路线图，从环境、能源、经济等社会的全方面统筹安排，加强事前引导、事中监督、事后优化的全闭环机制。

持续优化产业结构，大力发展循环经济

节能减碳工作应在做好工业、建筑等重点领域的基础上，将绿色发展和循环经济贯穿于城市的经济发展、工业生产、企业管理、居民生活等全领域。

一方面，持续优化产业结构。从土地、金融、财税等方面明确政策，加快推动现代服务业、高新技术产业和先进制造业发展，严格控制钢铁、化工、水泥、有色金属等高耗能行业新增产能，持续优化偏重的产业结构。

另一方面，大力发展循环经济。通过循环利用，打通要素循环渠道，实现废弃物资源有效回收，消纳二氧化碳再生成产品，提升资源利用效率，减少经济发展对原生资源的依赖，保障资源安全。

有序调整能源结构，加快能源清洁低碳转型

煤炭为主的能源禀赋决定了我国要实现“双碳”目标必将面临诸多困难。各地应在确保能源供给的基础上，调整能源结构朝着“减煤稳油、增气加新”的方向前进。

一方面，推动化石能源高效利用，并有序降低高耗能源的使用比例，加速油气、天然气等资源的开发。

另一方面，重点开发建设光伏、风电等新型电力系统，提高新能源消费比重，通过“源、 、荷、储”实现电力供需双向调度。构建低碳、清洁、安全、经济的能源体系，在能源供应、“双碳”目标以及经济发展之间寻求能源转型的最优解，维持经济发展与能源转型之间的平衡。

促进低碳技术进步，提升生态系统碳汇能力

实现碳中和离不开技术创新。“十四五”期间，各地应大力支持绿色低碳新技术、新产品发展。

一方面，促进数字技术的融合应用。借助人工智能、大数据、物联 等数字技术，提高能源生产、输送和利用效率，推动电力、钢铁、交通、制造、建筑等重点行业节能减碳；建立碳普惠平台、个人碳账户等，形成碳普惠机制，推动公众提高碳中和意识。

另一方面，碳捕捉、碳封存等生物负碳技术也具有相当的潜力，将协助提高碳汇能力，有效减缓城市实现“碳中和”的压力。

加快发展数字经济，助力城市碳中和

提高城市的数字化、智慧化水平，有利于提升城市资源利用效率，减少碳排放。加快推动智慧城市建设，运用数字化手段准确分析城市低碳发展问题、预测发展趋势，通过数字治理助推城乡建设和空间管理模式低碳转型；提高城市的运行效率，保证工程投入与实际产出的平衡，深化社会多主体的参与合作，兼顾智慧城市建设技术与社会进步的关系，确保发展模式的可持续性，从而减少碳排放，最终实现城市层面的“双碳”目标。

：吴琦