噪声污染防治法亮点杂谈

噪声污染防治法从1996年颁布，到2021年大修已经整整25年。虽是大修，但这次公布的《中华人民共和国噪声污染防治法》（下称《噪声法》），却未注明修订、修正或者修改，而是以一部新法的面容呈现在国人面前，这是为什么？因为此次大修是对原法的脱胎换骨，亮点颇多，已经不再是曾经的那部法，自然就无须注明。下面，就谈谈这部新法的若干亮点。

一、删掉“环境”二字，凸显对人为噪声的整治

原《环境噪声污染防治法》（下称原法）第二条规定“本法所称环境噪声，是指在工业生产、建筑施工、交通运输和社会生活中所产生的干扰周围生活环境的声音。”从这个定义看，环境噪声指人为噪声。而从实际情况看，环境噪声不单指人为噪声，它分为两类：一类是自然环境噪声，如雷电的轰鸣声，瀑布的跌撞声，波涛的拍岸声，野兽的吼叫声，地震、海啸的撞击声等等。另一类是人为活动产生的噪声，如工业噪声、交通运输噪声、建筑施工噪声、社会生活噪声等等。原法将两种噪声均称之为环境噪声，不能凸显对人为噪声的整治效果。实际上，法律对噪声的防控，目前阶段只能针对人为噪声，还不能防控自然环境噪声。所以“环境噪声”的提法在指向性上不够确切。而新法通篇在噪声前删掉“环境”二字，使之指向性更明确，同时也可与水、大气、土壤等污染防治法律保持名称体例一致。这就是原法改为《噪声污染防治法》的缘由。

二、强化执法手段，为善治提供利器

一部行政法能不能成为善治良法，关键看行政处罚、行政强制措施的顶层设计如何。没有这些内容，就谈不上善治。如果经济社会发展过程中某一领域违法行为比较严重，就必须做好顶层设计，予以重典整治。生态环境部发布的2020年度《中国环境噪声污染防治 告》显示，生态环境部门收到的公众举 中，噪声扰民问题占41.2%，排各环境污染要素的第二位。这说明噪声危害已成为继空气污染之后人类公共健康的第二个杀手。之所以这么严重，是因为原法规定的执法措施，手段单一，主要是警告和罚款，且对罚款数额未做出具体规定，使行政处罚措施落空。后来原国家环保总局虽然做出了《关于如何确定〈环境噪声污染防治法〉规定的罚款数额问题的复函》（环发〔1997〕639号），确立了“比照适用”的原则，但“比照适用”既不确切，又没有足够的法律效力，所以人们说原法是“纸皮法”，其意是该法没有含金量，像纸皮核桃那样，一捏就碎，经不起戳弄。曾有某地环保局对噪声超标的建筑企业处以罚款，当执法人员送达法律文书时，企业老板不接收，质问执法人员依据什么对他们罚款。执法人员告知处罚的依据是《环境噪声污染防治法》，企业老板马上说这部法律并没有规定罚款数额，你们却作出罚款决定，属执法违法。执法人员解释：依据国家环保总局的文件确定的罚款数额。企业老板说，他们只执行法律，不执行文件。后来环保局到当地法院咨询此案能不能起诉建筑企业，法院答复审理案件只依照法律法规，参照规章，不参照文件。从这个案件可以看出，如果一部法律不能为执法提供依据，执法将有多么艰难。

为了强化噪声执法力度，《噪声法》从第七十一条至第八十四条用15个条文规定了行政处罚措施，设定了33个处罚项目，其中大部分都是根据噪声污染实际情况新设定的，如房地产开发商应当公示所销售住房受到的噪声影响及采取或者拟采取的措施，如果违反，处一万元以上五万元以下的罚款；拒不改正的，责令暂停销售；在住宅楼、商铺、办公楼等建筑物进行室内装修活动，应当按照规定的作业时间，采取有效措施，防止、减轻噪声污染。如果违反，对个人和单位处以数额不等的罚款；等等。同时，增加了多种较重的行政处罚，如责令暂停施工，责令暂停销售，责令停业、关闭，责令限制生产、停产整治等。

《噪声法》还赋予生态环境等监管部门查封、扣押行政强制权，如第三十条规定：排放噪声造成严重污染，被责令改正拒不改正的，生态环境主管部门或者其他负有监督管理职责的部门，可以查封、扣押排放噪声的场所、设施、设备、工具和物品。通过这些务实管用的处罚措施和强制手段，噪声执法可望收到立竿见影的效果。

三、突出规划在噪声污染防治中的引领作用

做事没计划，等于盲人骑瞎马。源头防控是噪声防治最有效的方法之一，规划合理了可以避免很多噪声危害。假若一条公路从居民区或居民区附近穿过，后续再怎么采取措施，噪声防控的难度也很大。但是如果在建设之前制定规划使此条公路绕过居民区，那么噪声扰民就不存在了。有鉴于此，《噪声法》第十八条规定：各级人民政府及其有关部门制定、修改国土空间规划和相关规划，应当依法进行环境影响评价，充分考虑城乡区域开发、改造和建设项目产生的噪声对周围生活环境的影响，统筹规划，合理安排土地用途和建设布局，防止、减轻噪声污染。有关环境影响篇章、说明或者 告书中应当包括噪声污染防治内容。这些规定较好地体现了防治噪声规划先行的理念。

四、“约谈”入法，强化政府职责

约谈，是一种工作的方式方法。2014年5月环境保护部出台《环境保护部约谈暂行办法》（环发〔2014〕67号），生态环境部2020年8月在此基础上又修改制定了《生态环境部约谈办法》（环督察〔2020〕42号）。本来这只是个部门的规范性文件，但大凡被约谈的地方，约谈后效果都非常明显。这是因为约谈制度标志着环境执法从“查企”到“督政”的转变，所以《噪声法》将其上升为法律条文，明确规定：对噪声污染问题突出、群众反映强烈的地区，省级以上生态环境主管部门会同其他部门要约谈该地区人民政府及其有关部门的主要负责人，要求其采取有效措施及时整改。约谈和整改情况应当向社会公开。

开展约谈，法律法规是依托，公开是法宝。现在有了法律规定，再加上公开约谈，让噪声污染问题在公众面前曝光，让被约谈的领导丢面子，压力大，才会变压力为动力，快速改变噪声污染严重的局面。

五、强化属地管理，制定噪声污染综合治理方案

为加强噪声污染综合治理，《噪声法》规定了三种噪声污染综合治理方案。一是因公路、城市道路和城市轨道交通运行排放噪声造成严重污染的，市、县政府应当组织有关部门和其他有关单位对噪声污染情况进行责任认定，制定噪声污染综合治理方案。责任单位应当采取措施，减轻噪声污染。二是因铁路噪声造成严重污染的，铁路运输企业和市、县政府应当对噪声污染情况进行调查，制定噪声污染综合治理方案，并各自采取有效措施，减轻噪声污染。三是因民用航空器起降噪声造成严重污染的，所在地政府应当组织有关部门和有关单位制定噪声污染综合治理方案。机场管理机构、地方政府和有关单位应当采取有效措施，减轻噪声污染。

六、对公共场所娱乐健身噪声扰民明确规定予以行政处罚

关于广场舞等娱乐健身噪声，法律规定在街道、广场、公园等公共场所组织或者开展娱乐、健身等活动，应当遵守公共场所管理者有关活动区域、时段、音量等规定，采取有效措施，防止噪声污染；不得违反规定使用音响器材产生过大音量。公共场所管理者应当合理规定娱乐、健身等活动的区域、时段、音量，可以采取设置噪声自动监测和显示设施等措施加强管理。如果不遵守公共场所管理者有关活动区域和时段等规定，不听相关单位的劝阻、调解，将被执法部门处以警告并责令改正；拒不改正的，处二百元以上五百元以下的罚款。

七、强化社会共治，住宅小区要制定噪声污染防治规约

噪声污染是一种社会公害，只有形成人人有责、人人参与、人人受益的良好防治氛围，才能共同维护生活环境和谐安宁，所以《噪声法》第六十九条规定，各住宅小区业主委员会、物业服务人、业主应通过制定管理规约或者其他形式，约定本物业管理区域噪声污染防治要求，由业主共同遵守。

以上都是《噪声法》的创新性规定，特别是约谈制度，不仅在原法中没有，在其他污染防治法律乃至所有法律都未曾出现。相信今年6月5日实施之后，该法成为一部守护百姓安宁的“金钢法”。

（张晓洁 张廷华）