莫菲：环境健康风险应急的法律制度构建

莫菲中国人民大学法学院博士后。

内容摘要

对于具有演化为范围广、规模大、破坏性强的环境健康风险事件潜质的环境健康风险，在构建应急法律制度的过程中，需要解决法律体系不够完善、法律制度可操作性不强、行政应急行为权限争议、缺乏常态下与非常态下法律的协同等问题。法国民事安全政策经验表明，对风险进行了解、预测和准备，调动一切公私资源是应对风险的适当政策方向。而其制度经验对我国的启示包括：开展环境健康风险的普查，了解我国的生态环境安全和公共健康态势；优化环境健康风险预案，强化地方的环境健康风险预防法律责任；通过改革风险行政组织增强信息沟通和危机处置能力，提高行政和决策质量；以法律规定民事安全主体的范围，适当贯彻多元共治、公众参与的原则；以法典化促进环境健康风险应急法制的体系化、精细化，增强依法行政和合规的动力。

一、环境健康风险与应急法制

环境健康风险＝事件导致环境损失的大小＊事件发生的概率

依据该定义，不论成因是自然还是人为，只要涉及环境损害后果，并且这种后果发生存在可能性，即可界定为环境健康风险。但是，环境健康风险本身除了客观意义上即科学或估算意义上的概率问题所具有的科学的不确定性（数据的难以收集/事件的局限/科学理论的局限）外，还包括主观的价值判断层面的不确定性，即“告诉人们何种程度的风险是可以接受从而是安全的”。换言之，环境健康风险是客观性（物质性）和主观性（社会建构性）两个侧面的统一。

在实际的风险管理中，常采用环境健康风险系统的概念，即由环境健康风险源、环境健康风险受体及控制机制三者组成的有机整体。环境健康风险事件的发生，是环境健康风险系统的各个部分依次发生作用、最终导致环境健康风险事件的发生，又被称为环境健康风险链，其过程如图1所示。

今年新冠肺炎的全球大流行，就是一次大规模的环境健康风险事件。对新冠肺炎病毒这一风险因子的释放和运转的控制均处于失灵状态，致使作为环境健康风险受体的人类个体、人类社会经济系统乃至整个地球生态系统暴露于病毒的危害之下，主观上也使每个人感受到病毒的威胁，对公共健康、经济社会发展和生态环境健康都造成了极大的损害。面对此类具有演化为范围广、规模大、破坏性强的环境健康风险事件潜质的环境健康风险，私人主体往往不具有足够的资源和能力进行处置，因此政府和行政机关应承担应对风险、化解危机的首要责任。政府以行政应急行为积极管理此类风险，化解风险事件，尽快使经济社会恢复常态，在环境健康风险事件和危机情况下具有至关重要的意义。

行政应急是指行政机关组织相关力量对可能发生或已经发生的公共危机事件进行预测、监督、控制和协调处理，以期有效地预防、处理和消除危机、减少损失的有关举措。从行政法学的角度看，可将行政应急行为定义为针对战争、内乱、各种恐怖活动、严重的自然灾害或经济危机等紧急情况，由行政机关依据宪法及有关法律规范予以应急处置的行政行为。行政应急行为是在特殊条件下的一种特殊的行政行为，以应对突发事件等特殊问题为目的，往往对常态下的法律规定有所突破，其启动条件、实施主体、授权、程序等都应受到严格的法律约束。我国应急法制建设尽管起步较晚，但从2003年防治“非典”疫情以来已经形成了以《突发事件应对法》为核心，以防震减灾法、安全生产法等相关单项法律法规为配套的《应急管理法》律体系。

当前，我国应急法制，特别是环境健康风险的应急法制，仍然存在着一些问题，主要表现在：首先，应急法律规范和预案体系仍需完善，法律制度可操作性尚待增强。法治需要对新需求作出回应。当前，我国正在修订《突发事件应对法》，还须抓紧制定《紧急状态法》和《应急管理法》，以填补应对灾难性突发事件的依据空白。同时，部分现有法律对应急管理的规定流于原则，上位法缺乏明确授权、同位法存在交叉、重复、空白等问题严重；其次，因违背正当程序等原因而产生行政应急行为权限争议，影响应急管理成效。例如，此次新冠肺炎疫情防控中，多地出现了与防疫物资紧急征用相关的行政权限争议，包括不同地方的政府部门之间对于征用行为是否合法、是否存在滥用职权的疑问，以及朝令夕改地发布随即撤销行政应对措施通告引发争议等，其根源在于违背了疫情防控物资征用的正当程序，同时也缺乏及时解决此类争议的机制；最后，缺乏常态下与非常态下法律的协同，特别是环境法、公共健康法和行政法等不同法律部门和领域之间的协同。环境健康风险的有效管控，不仅仅需要针对危机或潜在危机的行政应急法，还需要有前端的、常态下的环境法和公共健康法对有关风险因子的识别评估、追踪预警、防范管理，以不同法律部门和领域之间的协同发挥风险规制的合力。而当前我国的环境法、公共健康法和行政法之间的勾连和协同机制较为缺乏，也是制约环境健康风险应急的一个问题。完善我国的环境健康风险应急法制，解决上述问题，可以参考域外有益经验。

二、法国民事安全法律制度的有关规定

尽管法国在此次新冠肺炎疫情应对中的表现并不算亮眼，但其针对环境健康风险的应急法制还是颇具特色的。法国《应急管理法》律制度建立在民事安全概念之上。民事安全与公共安全同属国内安全，而国内安全与外部安全则是法国“国家安全”的两大组成部分。民事安全有明确的法律定义，规定于2012年颁布的国内安全法典中：“通过准备和实施由国家、地方政府和其他公私法人采取的适当的措施和能力，预防任何性质的风险、保障民众知情和预警，并保护人员、财产和环境免受事故、灾难和灾害影响。”此处将民事安全风险事件称为“事故、灾难和灾害”，在保护主体、保护能力、保护对象和预防对象等方面对民事安全概念做了比较广义的解读。这与欧盟对民事安全的理解一脉相承。2010年欧盟委员会通过的《欧盟国内安全战略：迈向欧盟安全模式》规定：“应当将国内安全概念理解为一个跨部门的宽泛和全面的概念，以便应对对公民生命、安全和福祉造成直接影响的重大威胁，包括自然和人为灾难，如森林消防、地震、洪水和风暴。”

法国已建立起较为完备的民事安全与应急法制体系，以国内安全法典法律部分为主干，以国防法典、地方政府总法典等法典相关法律条文、单行法、各类行政法规性规范为补充，规定了民事安全主体、风险预防、民事安全义务、救援组织指挥、评估管控等制度。对于环境健康风险，法国从民事安全的政策到制度都给予高度重视。政策方面，2004年以法律附件形式得到批准的《民事安全政策方针》将“对风险的了解、预测和准备”作为法国民事安全政策的三大方针之一，具体包括更新风险普查，更新行动规划和加强演习等。

这些政策方针已经落实为法律制度的规定。风险普查方面，国内安全法典规定了由重大风险公民知情权、各省的“风险分析与覆盖省级纲要”以及各市镇的“市镇保障计划”共同构成的风险预防制度。重大风险公民知情权具体规定在《环境法典》中。公民享有对其所在的部分地域内的重大风险及相关保障措施的知情权，此处的风险包括“技术风险以及可预见的自然风险”。可预见自然风险特指“洪水、地壳运动、雪崩、森林火灾、地震、火山爆发、风暴或飓风等”，国家制定和实施可预见自然风险预防计划，划定禁止和限制经营活动的风险区域和潜在风险区域，规定公共机构、个人、所有权人、经营者、使用者等相关主体应当采取的措施；同时，该计划的制定过程贯彻公众参与的原则，省长须确定草案的协商方式，经过公众调查程序和征询市镇意见后方可以省级条例形式批准。技术风险则是针对可能对相邻人群的健康与环境造成特别重大危险的设施而提出的，由法国最高行政法院提出资政意见后颁布的政令列出此类设施的清单；国家通过制定和实施技术风险预防计划，在这类设施中划定风险区域范围，如禁止和限制建设和工程的未来城市规划控制区、存在事故风险而对人类生命造成重大危险或者特别重大危险而须行使废弃权或进行征收的废弃点和征收点等；技术风险预防计划草案也需要由省长确定审议方式，由设施经营者、有关市镇机构和地区监测委员会参与制定，并经过公众调查程序后由省级条例批准。公民的重大风险知情权，在技术风险和可预见自然风险两种情境下分别以不同的形式得到保障：对于已制定或通过可预见自然风险预防计划的市镇，市长至少每两年一次通过召开公众会议等适当方法通知民众市镇范围内的自然风险特点、可能的预防保护措施、预警方式、救援组织情况、风险应对措施、保险等信息；对于适用技术风险预防计划的设施，则是通过由省长成立一个持续对设施进行监督并及时向公众公布信息的地区监测委员会的方式，实现公民知情权。

除了环境法典所规定的重大风险公民知情权以外，法国还在地方的省和市镇两级分别规定了“风险分析与覆盖省级纲要”和“市镇保障计划”两项风险预防制度。法国的每个省均制定“风险分析与覆盖省级纲要”，列出省内各类人员财产安全风险的清单，并提出风险覆盖的目标。该纲要由省长领导下的省消防救援部门制定，经省议会提出意见并经省消防救援部门管理委员会提出赞同意见后，由省长最终颁布。该纲要每五年更新一次，更新前须对前一版纲要的目标进行评估。而“市镇保障计划”则是由市长决定作出、整合所有与预防性信息以及民众保护有关的市镇级文件。批准或具有可预见自然风险预防计划的市镇，必须制定市镇保障计划。该计划确定对已知风险应立即采取的保障和民众保护措施，确定传播警 和安全命令的必要组织，统计可供利用的资源，并定义民众陪伴与支援措施的实施方式。市镇保障计划需要与下面提到的Orsec计划兼容。

风险预防计划以外，法国也建立起了以Orsec计划为核心、以特别干预计划为辅助的民事安全和应急行动计划制度，作为风险应急预案。法国简化了繁多的应急和救援计划，统一以Orsec计划确定一般救援组织，统计计划所涉及区域范围内可供利用的公私手段，并确定救援行动的指挥。Orsec计划分省、防卫安全区和海上三类，分别针对省内风险、跨省灾难和海上风险，分别由省长、防卫安全区所在省省长和海上国家代表制定。除了Orsec计划外，法国还有特别干预计划，即在Orsec计划中的具体规定下，需要为应对特别风险或者与特定设备或工程存续和运行而制定的采取救援措施、准备救援能力的计划。需要制定特别干预计划的设备和工程的特点、运营者在警察机关监督下应采取的措施、特别干预计划应当进行公开征求意见的设备和工程的类型、特别干预计划公开方式等问题，由最高行政法院发表资政意见后颁布的政令规定。

与环境健康风险有效规制密切相关的，还包括具有特色的中央和地方信息沟通和危机决策的行政组织。法国负责民事安全的中央行政机关是隶属于内政部、于2011年成立的民事安全与危机管理总局。民事安全与危机管理总局的危机计划管理处设有部际危机管理运行中心，专门负责与防卫安全区参谋部、其他的国家级运行中心以及欧盟委员会紧急反应协调中心合作开展工作，保障对民事安全的国家级响应，有效应对具有环境健康风险事件和危机潜质的环境健康风险。防卫安全区级别的防区运行中心则负责长期收集、分析和向区长以及通过COGIC向内政部传递国家安全信息。除上述常设机构外，法国还设置了非常态（危机）情况下才启用的机构。内政部下设部际危机中心，在危机情况下由总理启用，可根据事件规模选择仅由内政部参与，或者由内政部和其他部（如卫生部、国防部等）共同参与。与之类似，省和市镇级别也可相应地由省长、专区区长和市长在危机情况下启用和领导省级运行中心、运行指挥所和市镇指挥所，作为特殊的危机管理工具，在危机情况下收集信息便于长官作出最佳决策，并协调不同主体的行动。

此外，面对风险社会下风险普遍化和常态化的特点，法国国内安全法典贯彻了《民事安全政策方针》中调动一切公私资源的政策方针，规定了广泛的民事安全主体。法国的民事安全主体不仅包括职业、志愿和军事消防员、消防救援部门等常规救援力量，也包括民事安全组织、民事安全预备役等特色救援组织，公用事业经营者、通信 络运营商、交通工程业主和经营者、向公众开放的部分设施经营者等基础服务供应者，以及适用征用法的私人力量。对于不具有公务员身份、不能享受公务员待遇但又会频繁参与消防救援工作、提供志愿服务/服役的志愿消防员、民事安全预备役人员和民事安全组织成员等主体，立法还特别规定了对其进行保障和支持的措施，并特别考虑了在职人员的请假、工时、薪资、晋升等涉及这些主体切身利益的问题。

三、我国建设环境健康风险应急法制的思路

（一）开展环境健康风险的普查了解我国的生态环境安全和公共健康态势

面对当前复杂多样的环境健康风险态势，有必要积极开展对环境健康风险的普查工作。风险普查可以先围绕着科学上较为明确会产生负面环境健康效应的自然灾害和技术设施和活动展开。法国所使用的“技术风险”“可预见自然风险”等概念便是属于此类科学上争议较少的环境健康风险。而法国在全国范围内通过风险预防计划划定风险区域的范围并对这些区域采取禁限活动、退出、征收等规定的方式，可以比较快地摸清全国的此类风险的底数，并辅之以相应的预防措施，有助于了解国家的风险和安全状态并积极作出应对安排。而法国在地方层面（省和市镇）也规定了相应的风险分析覆盖纲要和计划，有助于帮助地方政府了解评估本地风险状态。我国未来也可以适当形式开展全国性的和地方性的环境健康风险普查，并定期更新，以便各级政府对辖区内的风险态势有所了解，明确风险覆盖区域的范围和风险的类型和强度。

（二）优化环境健康风险预案强化地方的环境健康风险预防法律责任

除了风险预防计划外，以Orsec计划为核心、以特别干预计划为辅助的民事安全和应急行动计划制度为辅助的风险预案制度也是法国的一大特色。这些应急救援计划有助于在防卫安全区、省和特定风险、设备和工程地区明确开展救援的组织、指挥、能力、措施等，也简化了繁多的各类预案，有助于强化地方的环境健康风险预防法律责任，实现对风险事件的近距离救援。

（三）通过改革风险行政组织增强信息沟通和危机处置能力提高行政和决策质量

针对常态规范与非常态规范脱钩的问题，可通过特别的风险行政组织设计，强化一致的高效信息沟通，并特别增强危机情况下的部门协调和信息沟通，为及时有效地进行危机决策进行铺垫，增强制度的灵活性和适应性。法国内政部、国防部、卫生部均设有部际危机管理运行中心，各防卫安全区则设有防区运行中心，可以保证在常态和非常态情况下跨部委和部门（横向）和央地（纵向）的信息沟通渠道。而为了加强危机情况下的信息沟通，加强各部门的联系、配合和合作，法国在中央和地方层面均设置了在危机情况下由该级行政长官启用的机构。无论是中央层面的内政部下设的部际危机中心，还是地方层面省一级的省级运行中心和运行指挥所，以及市镇一级的市镇指挥所，都旨在于危机发生后便利决策，加快响应速度，提高行政效率。

（四）以法律规定民事安全主体的范围适当贯彻多元共治、公众参与的原则

在环境健康风险的应急制度建设中，应当贯彻多元共治、公众参与的原则。法国的志愿消防员、民事安全组织和民事安全预备役等均为具有特色的制度，均贯彻了多元共治的原则。在主体扩大的同时，法国立法也对各类主体的权利、义务、责任、奖惩、支持保障等问题作出明确规定，以实实在在的福利待遇打消私主体参与应急救援工作的后顾之忧、鼓励其志愿服务积极性。此外，公众参与也体现在风险预防计划中，特别是其中技术风险预防计划草案和可预见自然风险预防计划草案均需要经过法国环境法中的公众调查程序后才可批准，保障了环境法典所规定的重大风险公众知情权。

（五）以法典化促进环境健康风险应急法制的体系化、精细化增强依法行政和合规的动力

法国自20世纪90年来以来所开展的法典化运动，编纂了有关民事安全的单行法和行政法规性法律文件的规定，并使有关规定更加准确、简明、成体系，也便利行政机关和行政相对人查阅，促进管理规范化和法制化，也降低执法合规成本。国内安全法典、地方政府总法典等法典中对风险预防计划和行动计划均有制定程序、权利义务范围、主体责任等的明确规定，实现事权和责任法定。在我国颁布实施《民法典》、环境法在内的其他部门法积极探索法典化可能的背景下，确可考虑通过适度法典化的方式，实现与环境健康风险应急有关的环境法、行政法规范的体系化和精细化，完善相关法律制度体系，增强法律制度的可操作性。而明确且公开的法典规定，也有助于公众参与监督行政机关依法行政、各社会主体合规行事，增强守法动力。

上海市法学会欢迎您的投稿

fxhgzh@vip.163.com

罗培新：疫病境外输入压力日增，外国人可到中国免费医疗？国民待遇，绝不应等于“国民的”待遇罗培新：医护人员“集体放弃”抗疫补助？法理事理情理，理理皆输罗培新：境外输入压力剧增，赖账不付者，道义与法律双输，将开启人生的至暗时刻

赵辉：刑事附带民事公益诉讼实践探索与理性检视

荆珍：生态文明视域下的全球环境治理理论探析

肖玉 林刘莉：环境健康风险规制视域下风险预防原则适用研究

齐海文 刘佳奇：国外社会生活噪声污染防治的立法经验与启示

王显波：论室内污染致害的环境侵权责任属性