朱烨：基层治理中的问题及其反思

二、基层治理中存在居多问题

（一）基层治理问题：角色冲突

（二）基层治理问题：乡规民约已经过时

地方治理的很多乡规民约(规则)并非由国家颁布执行，但在多数情况下遇到明显的制止，这些乡规民约基本上由基层组织或委托的人士起草，得到乡土社会广泛认同的、代表地方治理目标的权力和原则，它在乡村秩序中构成了一系列的社会建制和制度基础，在某种程度上，是乡规民约维持了低稳定的基层政权。乡规民约主要不是协调个人间的规则，它主要是来调节个人和集体间的权益关系，因此它有了“公共”组织等的管制权和解释权，它代表的是乡村共同体的利益，国家法令不能绕过乡规民约而直达村民，有些乡规民约甚至与国家法令相异。

乡规民约以一种非制度的存在的历史性和地域性而发挥重要作用。而我认为这种传统的非制度形式已不适应当前的社会发展。一方面。就乡村治理而言，乡绅治受到“政党下乡”和“单位制”的不断侵蚀，基层政权与社会利益日益分离，尤其是20世纪90年以来，由于城市化现代化的不断发展，中国人口发生广泛的人口迁徙，大量人员到城市生活工作，自然村行政村大量减少，乡村人口凋敝、荒芜化，无可持续发展的主体和力量，乡规民约的角色与职能失去管制的基础。另一方面，乡规民约只有在人口流动有限、社会性同质的环境下生存，而如今则不同，它不在面对的是“熟人社会”，而是人口大量流动、社会成员异质化的“半熟人社会”和“陌生人社会”环境下的治理，治理理念发生了复杂的变化，乡规民约失去了其原有的治理机能。因此，传统的乡规民约不适应当今社会发展要求。我认为国家应大力加强基层民众的法制观念和权利意识(送法下乡)，与现代法律法规接轨，应该是现代乡村发展的客观要求。

（三）基层治理问题：财税制度缺乏监管

（四）基层治理问题：干部人事制度存在问题

乡村干部的人事更替和产生主要在于乡村两级政权的内部决定和组织举荐，成为他们为其继任代理人，以延续利益格局为中心的信任关系是举荐的核心原则，成为乡村干部的关系 。因此来自国家的标准被束之高阁，乡村权威并没有成为其在基层的代理人，国家的政策和目标也因此得不到有效贯彻。吉林梨园的基层海选不失为一个民主的办法。近年来国家对基层选举工作加强，授权关系的转变也使乡村干部由最初的向上级负责，变成了对上级和村民的负责，县级政府也具有了提名任命及仲裁的权力。

（五）基层治理问题：个人与公共两种关系混合使用

三、从利益整合入手:对制度问题的反思

各方利益的分化使得农民和基层政权很容易就站在了相互对立的立场，继而引发农民小满、社会小稳。当中央在为减轻农民负担而下达红头文件的时候，基层却将“上有政策，下有对策”的伎俩运用地驾轻就熟。按照“以支定收”的原则，任意筹集资金用于政府花销。现实中基层的这些做法已激发了严重的民愤。书上有这么一个例子:浙江某乡的几个村尝试着用缴公粮的“户缴村结”方法，先由村里扣除农民所欠款项，再发还生育的售粮款，结果为避免被扣除款项，农民不缴公粮，而将多余的粮食卖向市场，这样不仅绕过了粮站的代收，而且还给基层制造了农民“不缴公粮”的新问题，最终乡镇政府被迫取消了这种做法。某些时候基层政权的霸道做法，已给自己增添了新的麻烦。

似乎基层的种种问题都在于工作人员的贪污腐化、以权谋私，然而只要我们抛开情感的因素，理性地看待这些问题，就会发现制度的缺陷造成的基层社会利益的分化才是这一系列问题的渊源。越来越多的不法分子和野心家都利用农民的小满心理，肆意夸大基层工作中出现的瑕疵，煽动农民们集中闹事、故意抗税、甚至对抗政府，严重情况还发生过围堵党政机关、堵塞交通、暴力械斗一等过激的行动。显然，在这些事件中，善良无知的农民们成为了那些反动分子的工具，被利用，也很大程度上增加了基层政府的工作难度。

总之，在一个制度不健全的基层社会治理结构中生存的三方一一村民、乡村企业以及基层政府，都是受害者，我们不应过多地苛责任何一方，但求建立更加健全的乡村治理制度，以切实解决充斥社会的“三农”问题，使得基层政权的运转更加高质有效，更加具有合法性。或许也只有以法治为基础的村民自治，才能使得乡村各方利益达到整合，才是消除矛盾的关键所在。

四、关于本书的一些思考和启示

（一）关于对乡村治理

（二）关于乡村社会重建

传统的乡村秩序不断受到侵蚀，传统社会的纽带和理念越来越松弛，乡村文化面临断裂的危机，乡村社会价值观扭曲，更严重的是乡村精英人才的大量流失，致使乡村社会可持续发展承受严峻挑战。因此，我认为，最紧要的是要复兴现代乡村文明，重建现代乡村共同体，重塑乡村文明价值观，重新认识乡村的价值，积极挖掘乡村的传统价值，使乡村人民带来更多的凝聚力、幸福感和归属感。