国外PPP模式案例解读之垃圾热及固体废物处理项目

案例一：波兰波兹南市政垃圾热处理厂项目

【案例特点】本案例介绍了波兰波兹南市政府在垃圾热处理方面毫无经验的 情况下，通过ppp模式与社会资本合作共同开展垃圾能源化处理项目，重点介绍 了项目的竞争性招标法规和政策，政府主动承担需求风险，促进风险合理分配， 以及政府向社会资本方支付 酬的结构与方式。

一、项目概述

(一）项目背景

波兰波兹南市修建垃圾热处理丁.厂（又称“垃圾能源化设施”）的历 史可追溯到2004年，当时波兹南市根据欧盟标准调整了垃圾管理系统并 开始申请欧盟资助（团结基金）。自2004年起，波兹南市就开始起草申 请文件及可行性研究 告和环境影响评价决策等配套材料。2009年8月 至10月，波兹南市政府与市民举行了公众咨询活动，就垃圾能源化设施 的建设选址向波兹南市和Czerwonak市（距离垃圾能源化设施很近）的市 民公开征求意见。2010年波兹南市成功通过了环境影响评价决策并确定 了垃圾能源化设施建设选址，同时也申请到了团结基金的资助。2011年 项0又签订了一份3. 52亿兹罗提的有条件融资协议。

(二）项目地点

因为政府计划将垃圾能源化设施主要建在仓库与工业建筑集中的地 区，因此该项目的垃圾能源化设施建于波兹南市北部，靠近Czerwonalc市 政管辖边界，在波兹南市主要的热力与电力工厂附近，以便垃圾能源化设 施为热力与电力工厂提供热能与电能。

(三）关键时间点

项目的完工日期为项目周期（从2007—2013年开始，最晚至2015年 年底结束）内最后一次合规投资支出的日期。利益相关方在招标时添加 了一条附加条款，要求在PPP协议签订后43个月内完成投资。2013年4 月8 口签订PPP协议，因此社会资本方需在2015年底前完成垃圾能源化 设施的净支出额约为7. 25亿兹罗提的投资支出，但项目建设和调试工作 计划于2016年11月8日才能完成。

(四）主要参与方

由S1TA Polska 公司（持股50% )和Marguerite Waste Polska (持股50% )共同组成了项目公司 Sita Zielona Energia Sp. z o. o.。SITA Pols-ka公司是苏伊士环境公司的一家子公司，在欧洲管理着48家垃圾热处理 工厂，每年处理市政垃圾约7 300万吨，是全球环保领域的领导者；Mar-guerite Waste Polska公司隶属于投资基金Marguerite Fund。

二、项目内容

(一）招标过程

2010年初，波兹南市政府决定通过PPP模式在波兰开展垃圾能源化 项目。通过PPP模式建设垃圾能源化设施的主要原因是市政府缺少垃圾 能源化的经验（在整个波兰亦是如此）。社会资本方参照政府和社会资本 合作法案（PPP法案）第四条第二款（即政府采购法），以竞争性对话方 式筛选。市政府选择竞争性对话方式来选取合作方，是因为这一方式能充 分利用政府采购法规范复杂的投资结构，实现公众利益最大化。筛选负责 垃圾能源化设施的设计、建造、融资、管理和维护的社会资本方的工作于 2011年4月4日启动，2013年8月8日结束。这个期间包括签订PPP协 议和从2011年11月到2012年7月的竞争性对话。PPP协议将项目周期 分为两个部分：建设周期，PPP协议签订后的43个月内；经营周期，自

建设周期结束后25年。

波兹南市政府采购公告中规定，进人竞争性对话阶段的投标人必须拥 有丰富建设和运营垃圾热处理设施经验以及保证项目完成的财力。公告 称，根据政府采购法，仅有5家公司可以参与竞争性对话。如果符合标准 的社会资本方超过5家，市政府将根据经验选取得分最髙的5家。对话将 按照“与社会资本方进行竞争性对话指导原则”，以确保对话过程的竞争 性。市政府最终确定了一套确定评标标准的参考条款，明确评标标准由裁 定委员会通过AHP多重标准分析法来决定，并确保价格标准优于其他 (非价格）标准。市政府收到大量具有竞争性、目标明确的标书，a较易 确定欧盟联合融资支持的固定资本投人的价值。除了酬劳外，下面一些标 准也纳入了考虑范围：政府与社会资本方之间的相关责任和风险的分配， 以及市政府预期支付剩余款项的金额和日期。

(二）技术指南

项目采用的基本技术包括：层燃炉，与层燃炉一体化的废热回收锅炉 (保证垃圾的能量能够最大程度得到回收利用），并配备了抽汽冷凝式汽 轮机装置向城市供应热水以及向市政电 供应电力。工厂的工作容量每年 达到21万吨，生产线额定运营时间为每年7 800小时。工厂还会配备两 条热处理线，每条线的处理容量为每小时13. 5吨。

(三）项目融资

为了接手该项目，Sita Zielona Energia从BCK财团、波兰储蓄银行以 及PEKAO SA银行组成的联合体中获得了超过9亿兹罗提的贷款，偿还期为22年。

(四）风险分配

波兹南市政府从市场测试的结果中发现，需求风险（即垃圾数量和 热值风险）不能转嫁给社会资本方。因此，该项目的建设和可用性风险 由社会资本方承担，而需求风险由波兹南市政府承担。此外，社会资本方还要负责整个项目周期内垃圾能源化设施的运营和维护。

图2-11支付原则

(五）支付原则

社会资本方 酬的计算是根据垃圾能源化设施估计运营成本（分为 固定和可变成本）、债务还本付息额以及社会资本方的计划利润份额来计 算。还将扣减销售电能和热能的收人以及由许可证带来的相关收人。

将由市政预算支付社会资本方的 酬。波兹南市政府将与欧盟资金共 同为社会资本方提供PPP法令下所谓的“自我投入”部分，赠款方式的 “自我投入”仅覆盖设施的建设成本。 酬将根据支付机制（支付机制说 明了计算 酬的组成部分的具体原则）在既定的月份结算。 酬各个部 分的计算将依据社会资本方向市政府提供的详细结算账户数据确定。市政 府通过这种方法能够全面保证提交的计算结果的准确性。

三、经验教训

项目面临的主要问题在于公众对项目的排斥以及项目的创新性导致标 准解决方法不适用，以及合作方缺少在波兰建设垃圾焚烧厂的相关经验。 还有一些困难则出现在商定项目结构的过程中（与社会资本方长达25年的 合作原则是在不确定的外部法律环境下确定的，因为2012年波兰修改垃圾 管理条例造成了法律环境的一次重大变化）。此外，一些政府机构在与社会 资本方的合作中未能保守商业秘密也在一定程度上阻碍了项目的开展。

项目的创新性主要体现在混合融资的方式上，即通过欧盟资金、社会 资本方与市政府共同融资。

在与社会资本方签订协议之后，为了统计团结基金的资助金额（依 据社会资本方递交的投标书），更新了可行性研究。团结基金的资助将帮 助市政府减少对垃圾能源化设施处理市政垃圾的支出，并减少居民为垃圾 管理支付的费用。

案例二 德国米尔海姆城市固体废物处理项目

【案例特点】本项目是德国米尔海姆市引入社会资本参与当地固体废物处理， 列出了项目公司的运营目标，以及当地政府和项目公司所签订的定价等八方面合 同。介绍了政府直接与一家社会资本方谈判易产生的问题和风险，以及项目收费 标准确定等指标因素。

—、项目背景

20世纪90年代初期，德同城市固体废物处理在经济、环境、技术等 多方面遇到了诸多问题。随着城市垃圾处理市场化进程的不断深化，地方 政府逐步转变在城市固体废物处理中的垄断地位，让更多社会资本参与进 来。该项目位于德国鲁尔区的米尔海姆，是一个具有代表性的德国城市固 体废物处理试点PPP项目。

为了引人社会资本，同时加强对固体废物处理这一新兴市场的了解， 1994年米尔海姆政府邀请国际公司Trienekens AG和一家当地企业，共同 成立了固体废物处理公司——米尔海姆固体废物处理有限责任公司 (MEG)。由市政府占股25. 1%，剩余股份由两家企业均分，但1997年全 部股份都转让给了Trienekens AG公司。

1997年前，MEG (―期）公司致力于为整个鲁尔区提供危险废物处理服务，主要采用焚烧的方法。政府仍负责其他固体废物的处理，以及道 路的保洁与污水处理。1998年，地方政府认为所有的固体废物的处理都 应由一家公司承担，同时应引入社会资本和先进技术，因此米尔海姆市议 会提出，由市政府、Trienekens AG公司成立MEG (二期），通过PPP模 式处理米尔海姆市的所有固体废物。同时为确保政府对城市固体废物处理 这一易引起社会争议领域的政治控制权，地方政府在MEG中的持股比例 由此前的25. 1%增加到51%。而Trienekens AG公司接受这一调整的原因 是，虽然失去了MEG的部分股份，但其可大大拓展业务范围。

二、项目目标

MEG (—期、二期）公司的运营目标如下：

?为处理危险固体废物提供高水平的解决方案；

?对用于固体废物处理和道路保洁的设施进行现代化升级，费用由 政府和社会资本共担。升级费用和基础设施价值的具体金额保密，但有媒 体 道，该项目前5年的升级费用大约占基础设施价值的10% ~ 15% ；

?在政府资金有限的情况下，通过引人社会资本和先进技术以降低 成本，为基础设施升级提供资金支持；

?强化鲁尔区不同城市间的垃圾填埋和生物废弃物处理合作，提卨 设备使用效率；

?确保对用户收费的相对稳定；

?为高失业率地区提供就业保障。

三、项目合同

为了实现这些目标并保障各方利益，利益相关方需就一些正式和非正 式协议达成一致意见。这些协议构成了联合公司和PPP模式的核心要素。

首先，市政府和Trienekens公司共同向市议会递交了非正式的意向 书。其中，确定MEG (二期）作为SPV公司的一个重要前提是政府持有 51%的股份并占据主导权，并将与固体废物处理的相关技术、基础设施、 资金、服务和员工等转移给MEG (二期）。市议会通过该意向书后，项目 双方又签订了8个合同，对以下内容进行进一步细化约定：

?股份与资产转移；

?基础设施、服务（道路清洁，基础设施维护）、工作人员情况；

?未来15?20年社会资本投资情况以及在2005年、2010年和2015 年应实现的经济、环境和技术标准；

? 2000—2005年期间的收费标准以及向Trienekens的付费金额；

?在米尔海姆的郊区建设和运营一个新的危险垃圾处理厂；

?建设和运营一个新的生物垃圾处理厂；

?政府和社会资本方双方共同承担年度垃圾处理量达标的风险。

四、经验教训

米尔海姆市政府和Trienekens公司在谈判中遇到了在所有政府推行 PPP中均面临的两个问题：

一是：政府如果只和一家社会资本方谈判，将面临其他竞争者控诉的风 险。德国政府和欧盟都对招标过程做出了严格规定，以防止政府和企业达 成内部协议。在MEG (二期）的谈判中，米尔海姆政府就只和Trienekens 一家社会资本方进行了谈判，易导致以下问题：

信息不透明。如果只有一家社会资本方参与，合同中参与的银行、 合同年度支付金额以及合同授予方式等信息都不够透明，易引起公众对财 务信息透明度的质疑。

法律风险。如前所述，政府只同一家社会资本方进行谈判，可能 遭致其他竞争者的诉讼。

资产转移价格被低估。在只同一家社会资本方谈判的情况下，公共 资产向社会资本方转移时其价格很有可能会被低估。尽管在该案例中未出 现此情况，但在90年代初期科隆和其他地区的固体废物处理案例中出现了 政府职员接受Trienekens AG贿赂，为其在招标过程中提供便利的情况。

蕴含潜在风险。如果评标过程过于严格，导致参与的社会资本方 数量不足，则可能造成信息不透明、成本增加、腐败，以及竞争性不足导致的生产和技术改进效率降低等潜在风险。

该案例中，米尔海姆政府只和Triendcens公司进行了谈判，遭到了其 他潜在竞争者的起诉，导致在2000年10月投诉最后期限结束后，米尔海 姆市议会才得以与Trienekens公司签订MEG (二期）的合同。

二是：在缺乏相关经验、竞争者众多的情况下，要各方面均达成一致, 竞争性招标的用时与直接同一家社会资本方谈判方式相比无太大差异。从 米尔海姆的案例中可以看出，如果合同复杂且详细，即使采用竞争性招 标，最后也不一定能节省时间。

虽然该项目中存在诸多消极因素，谈判方式也存在潜在风险，但也有 一些积极因素促进了该项目的成功实施：

第一，因为固体废物处理的合同中包含了经济、技术、质量、生态等 问题的详细解决方案，合同签订过程效率较高，用时较短。

第二，在鲁尔区新建了危险废物填埋场和生物垃圾处理厂，供鲁尔区 各城市共同使用，从而促进了鲁尔区各城市之间的协作。

第三，提卨了就业率，确保收费标准的相对稳定。

完结

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