李东 | 我国城市生活垃圾管理回顾与展望

摘要：

我国城市生活垃圾产生量大且增长迅速，无害化处理能力已显著提升，焚烧发电将代替卫生填埋成为主要处置方式。城市生活垃圾管理政策经历了起步萌芽、初步发展、转型调整、深化发展之后，将进入新的发展阶段。在取得重要进展的同时，我国城市生活垃圾管理也存在着技术、政策、基础设施、理念意识等方面的短板和问题，面对新一轮技术创新和产业革命，结合经济社会发展趋势，要抓住历史机遇，加快创新驱动，积极推动生活垃圾全生命周期分类治理，贯彻绿色发展理念，改善城市生态环境，有效提高城市综合治理水平。

关键词：生活垃圾；管理政策；无害化处理技术；分类治理

一、我国城市生活垃圾历年产生与处理情况

（一）

产生历史与现状

改革开放四十余年，中国的经济发展和社会面貌发生了翻天覆地的变化，取得了举世瞩目的成绩。城市建设快速发展，人口数量持续增长，加之生活方式的转变和生活质量的提高，城市生活垃圾产生量也逐年提高，且总量巨大。1980年至2018年我国城市生活垃圾清运量与无害化处理情况如图1所示。根据住房和城乡建设部发布的城市建设统计年鉴和国家统计局发布的2019年中国统计年鉴，全国城市生活垃圾清运量已达22802万吨/年，无害化处理量达22565万吨/年，无害化处理率接近99%。

图1 我国历年城市生活垃圾清运量与无害化处理情况统计图

从图1可以看出，全国城市生活垃圾清运量由1980年的3132万吨增长至2018年的22802万吨，增长了约6.3倍，年均增长速率约为5.36%。生活水平的提高和生活方式的转变，近几年来城市生活垃圾产生量有进一步增高的趋势，年清运量增长率已接近6%。截止到2018年底，全国各省（市、区）共计拥有各类城市生活垃圾处理处置设施1091座，无害化处理能力达76.6万吨/日。其中卫生填埋设施663座，日处理能力约37.3万吨；垃圾焚烧设施331座，日处理能力约36.5万吨；其他无害化处置设施97座，日处理能力约2.8万吨。近几年来，分类处理处置的基础设施建设能力明显增强，逐步适应垃圾分类投放、分类收运、分类处置的发展趋势。

（二）

处理处置情况

1.无害化处理能力显著提升

卫生填埋、焚烧处置、其他方式是目前我国城市生活垃圾采用的处理处置方式。2003年至2018年，以上三种方式的处理情况如表1和图2所示。根据以上图表可以看出，随着城市生活垃圾产生量和清运量增长，无害化处理量也在迅速增长，同时无害化处理率稳步提高，全国城市生活垃圾无害化处理量由2003年的7545万吨增长至2018年的22565万吨，几乎增长了两倍；无害化处理率由2003年的50.78%增长至2018年的98.96%，提高了48个百分点以上。生活垃圾基础设施建设和处理处置水平取得重要进展，为经济社会快速持续发展、生态文明建设大力推进以及人民生活质量有效改善提供了坚实基础和保障。

表1 全国城市生活垃圾无害化处理情况统计列表（万吨）

图2 全国城市生活垃圾无害化处理情况统计图

2.主要处置方式将发生变化

根据无害化处理统计数据分析，2018年卫生填埋、焚烧处置、其他方式的处理比例分别为51.9%，45.1%和3.0%。历年生活垃圾无害化处理比例变化趋势如图3所示。从图中可以看出，卫生填埋和焚烧处置为生活垃圾无害化处理主导方式，自2005年以来二者处理之和占垃圾无害化处理比例均稳定在95%以上。从发展趋势来分析，卫生填埋场的保有数量和处置规模处于稳中有升的阶段，但增长趋势逐渐变缓，特别地，2018年卫生填埋处理量近年来首次出现负增长，与2017年处理量相比减少约330万吨，下降2.76个百分点。随着技术和管理水平的日臻成熟，加之城市用地规模愈发紧张，生活垃圾焚烧发电处理能力将进一步增加，并且增长速度越来越快。按照目前的增长趋势，近两年内垃圾焚烧处理能力有望超过卫生填埋，未来焚烧发电将成为我国生活垃圾无害化处理的主要方式。

图3 历年生活垃圾无害化处理比例变化趋势图

二、我国城市生活垃圾管理政策沿革

我国城市生活垃圾的管理工作和政策探索始于20世纪80年代初，原城乡建设环境保护部于1982年颁布的《城市市容环境卫生管理条例（试行）》被认为是我国最早的有关城市生活垃圾管理的政策文件。1986年国务院办公厅批转原城乡建设环境保护部、中央爱国卫生运动委员会《关于处理城市垃圾改善环境卫生面貌的 告》，明确指出，要把城市生活垃圾处理工作纳入城市建设总体规划。1995年，全国人大常委会审议通过《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固废法》），表明涉及城市生活垃圾处理的固体废物管理工作正式纳入法制轨道。2004年，全国人大常委会对《固废法》实施第一次修订，结合固体废物管理理论创新和工作实践，修订调整50余处，表明随着经济社会的快速发展，固体废物管理工作也步入了快速转型调整阶段。此后，全国人大于2013年，2015年，2016年分别对《固废法》的特定条款进行了修正。2020年4月，全国人大常委会对《固废法》再次实施修订，其中对生活垃圾管理进行了更严格、更明确的规范，城市生活垃圾管理进入全新的发展阶段。在此期间，国务院办公厅、国家发展改革委、住房与城乡建设部、生态环境部（含原国家环保总局、原环境保护部）等国家部委机关相继颁布和实施了一系列行政法规和部门规章，有力地指导和推动了城市生活垃圾管理工作。

经过数十年的探索与发展，目前我国已经建立并形成了相对完整的城市生活垃圾管理政策法规体系，涵盖相关法律、行政法规、部门规章等不同层级。有研究者系统梳理了1986年至2018年国家层面与城市生活垃圾管理相关的文本材料，从中筛选出169份中央机构颁布的城市生活垃圾管理政策文件，应用扎根理论编码分析，构建了相关政策表达模型，在此基础上，进一步结合政策数量与政策力度变化情况（如图4所示），系统地将我国城市生活垃圾管理政策的变迁划分为四个阶段，即起步萌芽阶段（1986—1994年）、初步发展阶段（1995—2003年）、转型调整阶段（2004—2009年）、深化发展阶段（2010—2018年）。2019年起，无废城市建设试点工作全面启动，城市垃圾管理进入新的发展阶段。2020年7月31日，国家发展改革委、住房城乡建设部、生态环境部共同研究制定，印发了《城镇生活垃圾分类和处理设施补短板强弱项实施方案》（以下简称《实施方案》），为进一步完善城市生活垃圾管理，加快补齐生活垃圾分类和处理设施短板弱项提出了要求目标和主要任务。

图4 历年政策数量与政策力度分布图

（根据参考文献[5]图件绘制）

三、我国城市生活垃圾管理存在的问题

（一）

技术发展快但基础底子薄

近年来，伴随着经济社会的快速发展，我国城市生活垃圾处理处置技术也实现了飞速发展。填埋技术由最初的简易堆放和填埋，发展至全膜覆盖的安全卫生填埋，恶臭气体污染大气环境情况得到根本改善，部分先进填埋场生态环境堪比郊野公园。焚烧发电是更为先进和复杂的垃圾处置技术。据国家统计局数据分析，我国垃圾焚烧设施由2003年的47座增长至2018年的331座（如图5所示），增加了6倍多，年均增长率达13.9%，且近期呈加速增长态势。《实施方案》明确指出，要加快发展以焚烧为主的垃圾处理方式，生活垃圾日清运量超过300吨的地区，2023年要基本实现原生生活垃圾“零填埋”。填埋和焚烧技术的快速发展和应用，为生活垃圾无害化处理处置提供了重要保障，为经济社会可持续发展做出了重要贡献。

图5 生活垃圾焚烧设施数量变化趋势图

但在取得成绩的同时应该看到的是，由于技术发展起步晚，工艺研发底子薄，早期很多技术都处于引进消化、集成创新的阶段，基础研究不足，原始创新缺乏。同时，还存在填埋渗滤液污染土壤、地下水等，这些问题由于深藏地下可能还尚未暴露。类似的诸多二次污染环境问题，都需要技术创新发展加以解决。此外，我国广大的中西部相对落后地区，生活垃圾处理处置设施工艺和技术水平还有很大的提标改造和升级发展的空间。《实施方案》明确指出，要开展既有焚烧处理设施提标改造工作。

（二）

政策出台频而落实待加强

根据前文我国城市生活垃圾管理政策沿革梳理分析可以看出，国家层面出台的政策文件数量并不少，尤其是近几年以来，全国人大及其常委会、国务院，以及各相关部委每年颁布的城市生活垃圾管理政策文件几乎都在10份以上，2017年更是高达21份相关政策文件，为城市生活垃圾管理奠定了法律和政策基础。但与此同时，城市生活垃圾处理处置的问题并没有得到很好的解决，许多城市仍然面临着垃圾围城的风险，由生活垃圾引发的恶臭扰民事件、填埋场渗滤液污染地下水问题、民众抵制垃圾焚烧厂建设问题仍时有发生。以生活垃圾分类政策为例，事实上我国的垃圾分类工作早在20年前就已在一些城市开始试点推行。世纪之交的2000年6月，北京、上海、厦门等八个城市已被确定为垃圾分类收集试点城市，但经过此前十几年的时间，垃圾分类工作仍然收效甚微，政策设置和落实情况有待进一步加强。

（三）

处置设施散且协同性不高

总体来看，当前各地城市生活垃圾处理处置设施布局不尽合理，地理空间分布相对碎片化，不平衡和不充分发展的矛盾相对突出。设施间的分散布局和各自独立运营，导致废水废渣废气等无法协同处置，资源利用效率低、存在安全隐患和二次污染风险。此外，现有城市生活垃圾处理处置多是停留在单元节点或局部领域，大量的科技研发和工程实践表明，采取单元节点或局部环节的单一技术，难以整合城市生活垃圾处理处置的全产业链条。分散布局不利于生活垃圾处置形成上下游有效关联，不利于形成现代化、协同化的城市生活垃圾管理和运营模式，亟待通过强化固体废物处理园区化建设合理布局，提升处置设施的集聚化和协同化水平，助力有效解决城市生活垃圾治理问题。

（四）

分类意识有但尚未成习惯

经验表明，垃圾分类表面看似小事情，但实际践行并不简单，“知易行难”在垃圾分类的过程中得到了充分体现。自垃圾分类试点工作推行以来，人们虽然意识到了垃圾分类的重要性，但却没有感到紧迫性，日常生活中认为这是一件不起眼的“麻烦事”，加之垃圾分类的标准和认知不统一，导致垃圾分类工作处于混沌状态。而且多数居民对生活垃圾产生和处理还没有理性认识，以北京为例，平均每天产生的生活垃圾高达2.67万吨，粗略估算接近5.5万立方米，相当于在7.7个标准足球场上铺满厚度达1米的生活垃圾，这仅仅是一天产生的垃圾量。而一年产生的垃圾足足可以以1米的厚度铺满近2800个标准足球场。因此生活垃圾分类处理不仅重要，而且紧迫，需要尽快形成垃圾分类新时尚、新习惯，助力改善城市生活环境，提高城市治理水平。

四、城市生活垃圾管理面临的新变化

（一）

技术水平更新融合

近年来，我国的城市生活垃圾处理处置技术的研究和应用有了巨大变化。一方面，传统的卫生填埋、焚烧发电等技术水平更加成熟，技术管理更加科学，打造了具有全球领先水平的项目。2019年6月，上海老港再生能源利用中心生活垃圾焚烧二期项目启动，该项目采用了全世界最先进的焚烧工艺、最安全高效的烟气净化工艺，建设规模日处理生活垃圾6000吨，建成投入运行后老港再生能源利用中心将成为全球最大的垃圾焚烧厂。另一方面，互联 、物联 、5G、大数据、3S、人工智能等新技术与城市生活垃圾处理技术交叉融合，孕育出新的集成创新技术。有研究者开发了基于物联 的城市垃圾分类收集转运技术，可实现垃圾分类智能投放，运输车辆实时监测和调度。上海老港垃圾焚烧二期将建筑信息模型（BIM）技术运用于项目全生命周期，建立了首个垃圾焚烧智慧工厂。

（二）

经济发展质量变革

我国经济形势发生了重要变化，已经由高速增长阶段向高质量发展阶段转变，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，同时广大人民群众的需求和消费也逐步向中高端提质升级。经济持续增长对资源的需求不断增大，对资源能源的利用效率提出了新的要求。近年来，围绕创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，提高资源利用效率，大力发展循环经济，减少生活垃圾产生量，已成为破解资源能源约束，推动绿色低碳发展的有力措施。完善垃圾分类收处，促进资源回收利用，提高固废管理水平，既可以有效减少日常生活产生的废弃物对生态环境造成的负面影响，同时又可以低成本替代补充部分生产资料，可以为培育经济增长新动能、破除资源能源约束、推进生态文明建设提供产业支撑与实践路径。

（三）

社会发展矛盾转化

我国社会发展进入了新的阶段，随着城镇化发展、城市居民的可支配收入逐渐增多、生活方式不断改变以及消费需求向中高端升级，城市生活垃圾的产生量还将进一步增加。生活方式和商业模式的变革，如电子商务和快递物流业的飞速发展，将会导致生活垃圾的产生方式和组分构成发生新的变化。同时随着城乡居民生态环保意识的提高，生活垃圾处理处置设施的选址也面临着更大的压力，“邻避冲突”明显，这已成为许多城市经济社会可持续发展的制约因素。当前我国社会的主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要同不平衡不充分的发展之间的矛盾，碧水蓝天已成为城市居民共享而短缺的优质生态产品。做好生活垃圾分类和处理处置工作，有利于减少垃圾对土壤、水体和大气等环境介质的污染，有利于提供优质生态产品，有利于提高城市居民的幸福感，有利于建设资源节约、环境友好、绿色低碳可持续发展社会。

（四）

理念意识积极转变

随着全国生态文明建设的大力推进，循环经济理念的实践探索，以及近两年“无废城市”建设试点工作持续推进，上海、北京等重要城市垃圾分类工作推陈出新，人民群众的生态环境保护和固体废物管理意识有了积极变化。国家层面，当前生态文明建设和环境保护工作上升到了前所未有的高度，习近平总书记多次对垃圾分类工作作出重要指示，强调实行垃圾分类，关系广大人民群众生活环境，关系节约使用资源，也是社会文明水平的一个重要体现。地方层面，垃圾分类投放逐步成为城市居民生活“新时尚”，自2019年以来，垃圾分类工作在各地方城市拉开序幕，各国家机关、企事业单位、商场社区等全面配合，积极推行倡导垃圾分类，为城市生活垃圾管理营造了积极良好的氛围和环境。

五、进一步科学治理城市生活垃圾的思考和建议

（一）

加快创新驱动，提升技术水平和产业能力

科学技术是第一生产力，要抓住新一轮技术和产业革命，全面提升城市生活垃圾处理处置的技术水平和产业能力。一方面，依托固废资源化等国家重大科研专项，全面推动固体废物治理领域的科技创新和示范应用，聚焦生活垃圾减量化、资源化、无害化，开发更加先进、更加高效、更加安全的处理处置技术。另一方面，围绕互联 、物联 、5G、大数据、3S、人工智能等新技术交叉融合创新，全面提升城市生活垃圾治理水平，力争实现自动化操作，数字化监测，智慧化管理。此外，要加强产业共性技术科技研发投入，提升从业技术人员待遇和水平，畅通上下游产业链之间的耦合链接，创新发展新模式、新业态，进一步培育和提升固废治理科技含量和产业能力。

（二）

创新管理模式，有效提高综合治理施政水平

党的十九届四中全会将普遍实行垃圾分类和资源化利用制度列入生态文明制度体系，成为推进国家治理体系和治理能力现代化建设的组成内容。各级政府部门要创新管理模式，提高政策制定水平，强化政策可行性和落实情况，因地制宜、因城施策，提出符合城市发展实际的生活垃圾管理策略，切实提高治理能力和施政水平。建立和完善垃圾产生者负责制度，落实垃圾产生单位和个人分类投放的主体责任。创新城市管理模式，建立多方参与的生活垃圾治理机制，引导各类社会资源积极参与垃圾分类投放智能装置、废旧物资收运系统、处理处置基础设施等的规划、投资、建设和运营。

（三）

鼓励集约建设，切实促进处置设施协同优化

结合国家新型城镇化建设、资源循环利用基地建设、园区循环化改造试点工作、静脉产业园建设等契机，优化生活垃圾处理处置设施布局，节约集约利用建设土地，实现基础设施共建共享，能源和水资源的梯级利用，切实加强协同处置水平。一方面对现有设施进行改造升级，提质增效。关停和淘汰一批不符合国家和行业标准的早期处理处置设施，对技术水平相对落后的设施进行提标改造，根据城市发展情况适时调整项目位置和工艺水平，实现存量设施提升优化。另一方面对新增设施进行科学规划，统筹建设。新建生活垃圾焚烧设施要符合国内和国际标准，加强生活垃圾焚烧和市政污泥的协同处置水平和能力，可利用焚烧余热对市政污泥进行干化预处理，再利用焚烧系统掺烧干化后的市政污泥。新建填埋场要特别注重防渗效果，降低对土壤和地下水的污染风险，加强渗滤液收集和处理水平，协同处置焚烧飞灰和残渣。

（四）

加强宣传引导，持续培养绿色发展理念意识

结合无废城市建设试点工作、全国全面启动城市生活垃圾分类工作的推进，大力宣传关于城市生活垃圾管理的法律法规、政策制度，让循环经济理念和生态环境保护深入民心，倡导居民绿色生活生产方式，减少垃圾产生，促进资源回收，全面配合和响应生活垃圾分类投放工作。政府相关部门要制定完善垃圾分类管理办法，发放简明易懂具有操作性的垃圾分类指导手册，充分利用各种渠道，包括各种媒体和各种社会组织大力宣传垃圾管理的相关法律法规以及垃圾分类的重要意义，大处着眼小处着手，全面贯彻绿色发展理念。

（五）

抓住历史机遇，推动全生命周期分类治理

推行垃圾分类是习近平总书记高度重视、亲自部署和着力推动的“关键小事”、民生大事。近年来垃圾分类治理被赋予前所未有的重视程度，面临着跨越发展的历史机遇。普遍实行垃圾分类，应推动全生命周期分类治理。分类投放、源头减量，根据国际社会固体废物治理中“产生者负责”的基本原则，全面落实生活垃圾产生单位和个人分类投放的主体责任。分类收运、减少污染，在垃圾收集转运过程中实行分类储放、分类运输，最大限度减少不同类别垃圾交叉污染，有效提高垃圾的利用价值，降低处理成本。分类处置、提高效率，进一步推动和完善各类垃圾处理处置基础设施建设，按照可回收垃圾、厨余垃圾、有害垃圾、其他垃圾等根据标准分门别类进行处理，提高处置效率，减少对生态环境的二次污染。

参考文献

[1] 张英民,尚晓博,李开明,张朝升,张可方,荣宏伟.城市生活垃圾处理技术现状与管理对策[J].生态环境学 ,2011,20(02):389-396.

[2] 国家统计局. 中国统计年鉴[M]. 北京: 中国统计出版社, 2003-2019.

[3] 住房和城乡建设部. 城市建设统计年鉴[M]. 北京: 中国统计出版社,2002-2018.

[4] 肖翠翠,杨姝影. 中国城市生活垃圾的环境管理政策分析[C]. 2010中国环境科学学会学术年会论文集(第二卷).中国环境科学学会,2010:279-283.

[5] 万筠,王佃利.中国城市生活垃圾管理政策变迁中的政策表达和演进逻辑——基于1986—2018年169份政策文本的实证分析[J].行政论坛,2020,27(02):75-84.

[6] 习近平对垃圾分类工作作出重要指示[OL].新华 . 2019-06-03,
http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-06/03/c_1124577181.htm.

[7] 固废观察. 全球最大垃圾焚烧发电厂即将投入运行[OL]. 北极星固废 . 2019-06-29,
http://huanbao.bjx.com.cn/news/20190629/989391.shtml.

[8] 新华社. 中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[OL].2019-11-05,

http://xhpfmapi.zhongguowangshi.com/vh512/share/6604286?channel=qq.

[9] 刘建国. 北京垃圾分类走进新时代[N]. 北京日 , 2019-11-29(004).

[10] 国家发展改革委. 关于印发《城镇生活垃圾分类和处理设施补短板强弱项实施方案》的通知[Z],发改环资〔2020〕1257号, 2020-7-31.

李东

■ 中国国际工程咨询有限公司研究中心博士，毕业于清华大学。毕业后曾在清华大学国家战略研究院、环境学院从事研究工作。

■ 主要研究和工作领域为宏观战略咨询、生态文明建设、基础设施投资分析、环境规划与管理、资源与能源安全等。曾作为子课题负责人和项目骨干参与国家重点研发计划两项，完成国务院国资委、国家发改委、科学技术部、生态环境部等部委组织的科研专项、政策咨询和标准制定等研究课题数十项。

书讯| 欢迎选购《中咨研究智库观察》丛书

全国产经平台联系电话：010-65367702，邮箱：hz@people-energy.com.cn，地址：北京市朝阳区金台西路2号人民日 社