元治理视域下农村环境治理中的政府责任界定

元治理即治理的治理。1997年，Bob最早提出了元治理的概念。一般的治理是强调国家的弱化和撤退，但是元治理可以使科层制的政府在治理体系中保有原来的角色。整个治理体系和过程被政府监管。如果说治理理论强调多中心、去权威的话，那么元治理则强调政府的权威，强调政府对治理本身的治理。而政府之所以能够作为治理的治理主体，是由政府在社会治理中的角色地位、特殊影响力和其掌控的如财政、法律、信息等社会资源所决定的。

元治理突出政府在国家治理中的重要性，使得政府回归到治理中心的地位。同时，元治理虽然强调政府的责任，但是这并非意味着“国家中心主义”的复归，政府只是更像“同辈中的长者”。“同辈”，表明政府同其他主体的平等地位“长者”，体现政府的权威性。在“元治理”理论中，政府不仅要在社会治理体系中要发挥主导作用，做社会治理规则的主导者和制定者，而且要与其他社会力量合作，通过对话和协作，共同实现社会的良好治理，同时，政府要做社会利益博弈的“平衡器”，避免因利益冲突而损害治理协作。总之，与传统治理理论相比，元治理理论并不排斥多元主体，但其更加重视和强调政府在社会治理中的地位，认为政府不仅是社会治理的最主要主体，而且在国家、市场、社会等多元主体合作中负有协调责任。因此，根据元治理理论，在农村环境治理中，政府不仅本身是治理主体，而且有责任组织和协调私人部门、社会组织以及公众等治理主体，构建农村环境多元治理体系。具体而言，政府在农村环境治理中的责任可以界定如下。

一、农村环境治理成本的承担者和多元治理体系的构建者

这一责任实际上体现的是相对于私人部门、非政府组织以及公民个人而言的政府最主要主体责任。政府之所以应承担农村环境治理最主要主体的责任，从根本上来说，是由农村环境治理的公共产品性质和政府的公共性所决定的。所谓公共产品是指消费具有非排他性和非竞争性的产品，由非排他性和非竞争性所决定，公共产品的收益具有外部性。公共产品的性质决定了私人部门和公民个人一般不愿承担公共产品供给责任，公共产品供给成本只能由政府来承担。同时，政府的公共性也决定了政府在公共产品供给中的责任。公共性是指公共部门、政府的属性，公共部门和政府因为有了公共性而需要为社会提供具有公共性的物品。

农村环境治理是典型的公共产品，因而理应由政府承担治理责任。但是由于政府作为单一治理主体难以完全承担起农村环境治理的责任，因此需要发挥其他治理主体的作用。值得注意的是，尽管理论和实践都已经表明通过付费机制私人部门可以参与公共产品供给，公民个人和社会组织也是公共产品供给的重要力量，但是这绝不意味着政府责任的推脱。特别是对于农村环境治理这种除却资金等投入，几乎难有较多收益的公共产品而言，政府更应该是最主要的治理主体。同时，作为治理的治理者，政府还应是多元治理体系的构建者。即政府应被赋予整合协调不同治理主体的利益与目标，促进其他治理主体作用有效发挥的责任，做好环境治理的领导、组织、协调、监督工作，从而成为农村环境多元治理体系的构建者。所以，在农村环境治理中，政府不仅要做“划桨人”，而且要做“掌舵人”。

二、农村环境治理PPP模式的设计和监督者

PPP模式，也就是公共部门与私人部门合作模式，即通过政府与私人部门合作，进行公共基础设施建设的一种项目运作模式。20世纪70年代，PPP模式最先在英国出现，其后逐渐成为很多国家公共基础设施建设的一种模式。PPP模式的特点就是政府与私人部门合作，利益共享，风险共担。应该说，PPP模式对于增加公共产品供给、弥补政府供给不足具有重要作用。

在农村环境治理包括农村污水处理、垃圾处理中，我国部分地区亦早已引入了PPP模式。2017年财政部、住房城乡建设部、原农业部、原环保部四部门联合下发《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》，提出，以全面实施为核心，在污水、垃圾处理领域全方位引入市场机制，推进PPP模式应用。因此可以说，政府是农村环境治理PPP项目的发起设计者。从整个公共服务领域PPP项目实施情况来看，截至2019年1月底，财政部项目管理库共有入库项目8734个，其中生态建设和环境保护类项目837个。同时，政府要对PPP模式如何运行、收益如何共享、风险如何共担等做出规定，所以，政府又是规则设计者。另外，对于公共部门而言，公私合作模式在相当程度上转嫁了技术风险乃至商业风险，但是与此同时增加了更多的管理监督职责。因此，在PPP模式中，政府还要承担项目实施监督者的责任。监督的目标就是不仅要保证PPP项目的顺利实施，防范财政风险、质量风险，而且要保证环境治理质量、保证财政资金投入的效率，防止农村环境治理PPP模式中公共性的流失。

三、社会组织参与农村环境治理的支持者

四、社会公众参与农村环境治理的引导者

农民作为农村环境治理的天生“在场者”，既是农村环境污染的受害者，又是农村环境治理的受益者。因此，农民应该是农村环境治理的天然参与主体。但是由于农村环境治理的公共产品特征，因此，农民一般会更喜欢享用环境治理带来的利益，而不愿付出任何成本，农村环境治理存在农民集体行动的困境，这也是导致农村环境“公地悲剧”的重要原因。目前，农民对于农村环境治理参与程度有限，根据学者对福建省的专项调查，86.7%的调查对象表示没有参加过环境治理工作53.3%表示不知道村子里相关的环境治理项目(课题组选择的村子均有至少1项环境治理项目)遇到破坏水环境的行为，38.2%表示不会举 ，仅有12.4%回答比较方便或非常方便获知农村环境的相关信息14.7%的村民表示在环境治理项目确定前，政府及相关部门征求过村民的意见。当然也会有农民基于公共利益目的而主动参与农村环境治理，但是这种行动如果得不到更多农民的支持和呼应，其取得的效果也是有限的。农村环境治理中村民认同的主要影响因素包括利益相关程度、社区意识、社区资本和公民精神等。因此，若要让农民超越集体行动的困境、积极参与到农村环境治理中来，就需要政府通过一定制度安排，培育农民乡村共同体意识和集体精神，对农民的参与行为进行引导。

总之，在元治理视域下，政府作为农村环境治理的最主要主体，同时作为治理的治理者，政府不仅是农村环境治理成本的承担者和多元治理体系的构建者，而且是农村环境治理PPP模式的设计和监督者、社会组织参与农村环境治理的支持者和社会公众参与农村环境治理的引导者。