商洛丹凤县检察院：浅析环境法与职业病预防

我国是世界上职业病最严重的国家，对职业病的研究也早非草创时期。但据笔者统计，我国职业病的学术研究集中在医学和卫生领域，法学领域给予的关注度几近阙如且集中在《职业病防治法》、《安全生产法》、《卫生法》、《社会保险法》等法律，反而轻视了生态法治体系中最为重要的法律《环境保护法》在职业病防控中的作用。

职业病问题的消除在于前期预防，症结在于不健康的劳动环境，而保护人民健康、维护与提高人民的生活质量正是我们环境法立法的出发点和归宿 ，因此职业病的防控应首先通过环境法进行源头治理。《职业病防治法》、《安全生产法》、《卫生法》等法律应在《环境保护法》之后压茬进行，或在其无法调整触及不到的“死角”进行规制，不应对《环境保护法》僭越。《社会保险法》更是“底线的底线”，是前述法律都力所不及、力所不殆的兜底性保护法律。基于研究旨趣，故笔者从《环境保护法》入手，希冀为职业病预防提供新思路。

一、 预防是控制职业病的最佳手段

我国《职业病防治法》在总则第二条规定：“本法所称职业病，是指企业、事业单位和个体经济组织等用人单位的劳动者在职业活动中，因接触粉尘、放射性物质和其他有毒、有害因素而引起的疾病。”从职业病的概念可以得知，职业病是劳动者处于非健康工作环境下而导致。这种非健康环境存在大量的粉尘、放射性物质和有毒有害因素，无论人们在其中从事何种活动都会受到损害。

有专家指出，职业病的最大特点是病因清楚，可通过消除和控制职业病危害因素，减少与工人的接触，达到有效预防 。

我国医学界普遍认为，职业病的防治应坚持预防与治疗相结合的原则，前期预防才是消除职业病危害的根本途径。因为很多职业病是可防不可控的疾病，即使治愈完毕也会留下后遗症。一些致病因子确实可以令人体的免疫系统更加全面和强大，但是就大多数人面临的健康问题，尤其是需要借助医疗技术才能治愈的疾病来讲，人体免疫系统和防御功能其实是被破坏和削弱，在与疾病斗争的过程中，人体其他器官和系统也可能受到累及。加之治疗过程带来的躯体与精神上的痛苦，以及时间与金钱上的消耗，相信绝多数人都会追求避免生病，而不是罹患后再治疗。

因此，预防是控制职业病的最佳手段，我国《职业病防治法》把前期预防放在了第二章并做出了整章的规定，《安全生产法》、《劳动法》、《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》等法律法规也都对其作出相应规定。在理想状况下，如果前期预防得当，受职业病威胁的劳动者数量将会大幅度减少，职业病患者的病重程度也会减轻。在此基础上再配合医学治疗和康复，我国职业病的严峻状况一定会大幅度好转。

一言以蔽之，预防原则在职业病防治中应放在首要地位，而劳动者劳动环境质量的保障正是预防原则最重要的实施路径。

二、职业病预防应先纳入环境法领域

1、法条基础

我国《环境保护法》总则第一章第一条规定：“为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。”

第四条规定：“保护环境是国家的基本国策。国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协调。”

第五条规定：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”

　　第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。”

由此可见，职业病的预防应纳入环境法领域存在法条基础。劳动者的劳动环境是环境法的调整对象，既然职业病出现在，那么说明我国《环境保护法》第一章第一条保障公众健康的目的并未实现。

同样，我国《环境保护法》第五条也明确规定了预防为主是基本原则之一，结合我国环境法学界的理论研究成果，“预防为主、综合治理”应理解为一项统一的环境法基本原则，其在学理上的表述就是损害预防原则，即指对开发和利用环境行为所产生的环境质量下降或者环境破坏等应当事前采取预测、分析和防范措施，以避免、消除由此可能的带来的环境损害。 这更和职业病的防治要坚持预防为主、防治结合的原则不谋而合。因为职业的治愈和生态修复具有相通性，人体和生态系统是脆弱的，都具有不可逆性的特征，一旦受损很难恢复“原状”，恢复成本也令人咋舌。如尘肺病的治疗周期和休养时间相当漫长往往还需要患者换肺，生态修复中生物多样性的恢复通常需要几十年的时间和大量的人工投入。所以预防原则在《环境保护法》和《职业病防治法》中都显得举足轻重。

2、具体法律制度上的可行性

从具体法律制度来看，将职业病预防先纳入环境法领域也具备可行性。环境影响评价制度是了预防为主原则的充分体现，早在1979年《环境保护法（试行）》中被确立。《职业病防治法》第17条规定，新建、扩建、改建建设项目和技术改造、技术引进项目（以下统称建设项目）可能产生职业病危害的，建设单位在可行性论证阶段应当进行职业病危害预评价。职业病危害预评价制度可视为建设项目环境影响评价的具体化或微观化。

学理上一般认为环境影响评价是指对拟议中的可能对环境产生影响的人为活动（基本建设项目、技术改造项目和区域开发建设项目等）和前述项目在实施中出现的可能对环境产生不利影响的新情况进行环境影响的分析和预测，并进行各种替代方案的比较，提出各种减缓不良环境影响的措施，把对环境的不利影响减少到最低程度的活动。 在生态文明的背景下，不利影响当然包括对人类的不利影响，自然涵盖可能产生职业病危害的不利影响。对环境产生不利影响的人为活动通常是双向的，既污染环境又会损害人身健康。譬如在建设项目施工中，生产性粉尘最为常见，劳动者长期在己工作空间内（如车间）接触这种粉尘是呼吸性职业病（如尘肺病）高发的直接原因。此外，粉尘离开生产空间进入外部区域，又会导致扬尘污染的出现严重影响到空气环境质量进而威胁更多人的身体健康。

这里笔者还要纠偏我国当下的环境保护。环境的保护应当是整体性、一致性、公众性，意味着对不特定的大众进行保护同样也应对小众（施工人员）保护。我们不能仅着眼于对环境、对他人的保护而忽略了眼前对项目中施工人员的保护，施工区域空间的环境问题也是环境问题。这是我国环境法学界几十年来普遍忽视或漠视的一点，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》对“共享发展理念”阐释如下：“坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，增强发展动力，增进人民团结，朝着共同富裕方向稳步前进”。以部分劳动者患得职业病为代价换来的经济发展既违背了我国绿色和共享发展理念，也不符合我国坚持以人为本的社会主义中国本质属性。

我国首创的三同时制度出自1998年《建设项目环境保护管理条例》，最早见于1973年《关于保护和改善环境的若干规定》，1979年的《环境保护法(试行)》也做了进一步规定。《职业病防治法》在2011年第一次修订时就引入了三同时制度，第18条规定：“建设项目的职业病防护设施所需费用应当纳入建设项目工程预算，并与主体工程同时设计，同时施工，同时投入生产和使用。建设项目的职业病防护设施设计应当符合国家职业卫生标准和卫生要求；其中，医疗机构放射性职业病危害严重的建设项目的防护设施设计，应当经卫生行政部门审查同意后，方可施工……”该条同样也是三同时制度的微观化、具体化或者说适配化，也应是在环境法先行的前提下做出的调整。

3、迎合环境法研究方向

环境权是环境法研究的核心内容，职业病的预防纳入环境法领域也契合环境权主张，迎合我国环境法的走向。我国学者认为，环境权，即公民、法人和其他组织等对其所处环境所享有的保障其正常生产，生活所需的良好环境质量的权利。 环境权的本质内容就是对良好环境的享受。 尽管学界普遍认为，我们难以对良好环境下定义，没有标准去衡量什么才是“良好”。但笔者以为，“良好环境”这个概念是有外延范围的，能够导致职业病产生的劳动工作环境一定远在“良好环境”这个范围下，职业病患者的环境权一定也被侵犯。劳动者不但没有享受到良好的环境反而由于不良环境致损，更是违背了环境权的初衷。

根据环境权的定义，我国劳动者对其所处环境所享有保障其正常生产的权利，相对应的义务主体—用人单位应保障劳动者正常生产的环境质量，环境质量未得到保障—职业病出现—用人单位（企业）侵犯个人（公民）环境权。这种侵权不仅包括职业病患者的所属单位未按照《职业病防治法》所规定的卫生设施打造用工环境，使得劳动者处在这种非健康环境中呼吸到有害气体而致人体受损的违法侵权，还应包括按照《职业病防治法》建造卫生设施的“合法侵权”，即不违反《职业病防治法》仍造成身体健康受损的侵权行为（实质侵权）。后者满足了《职业病防治法》的形式要件，按照我国现有的法律制度，只能靠《保险法》得到些许救济难以维权，若环境权入宪则可以维权。陈泉生教授也认为，劳动者应享受清洁适宜的生产劳动环境权。法人及其他组织的生产、经营或其他活动须在一定的环境中进行，倘若该环境遭受严重污染，损害劳动者的健康，致使该环境不适宜从事生产劳动，那么全体员工就有要求在符合一定标准的环境中进行生产劳动的权利。

我国第一代环境法学家蔡守秋先生早在1982年《环境权初探》一文中就注意到了对劳动者环境的保护，“……这关系到劳动力的保养和再生 。可见，公民的劳动权和休息权离不开自然环境的保护。如果劳动、生活环境被严重污染，劳动者的健康和生命受到各种污染因素的威胁，劳动者的劳动权和休息权就会成为一句空话。”较为遗憾的是，该文启迪了我国环境法学者对环境权的研究，却未引起他们对劳动者劳动环境保护给予足够的关怀，而职业病问题正是底层劳动人民长期处于恶劣的劳动环境下工作所导致。

党的十九大 告指出：“坚持人与自然和谐共生…实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境…”。在如今党中央领导全社会建设全方位生态文明的大道上，职业病问题拦在路中亟待解决，而环境法正是解决这一问题的关键。