引导约1亿人在中西部地区就近城镇化，是国家推进新型城镇化并借此推进现代化的战略举措之一，其实施有利于振兴乡村、破除城乡二元结构、驱动经济社会协调发展。

上篇：就近城镇化“拐点”近了?

秋季，湖南各县学生人数持续增加。

娄底市双峰县青树坪镇中心小学校长王卫红清楚记得，1997年他到这所学校当老师时，全校学生500余人，2005年他任校长时刚过1000人，而2018年已超过1800人。他说，生源增长，有乡村小学撤并因素，但更多是因为“城镇化扩张，外来务工、做生意的多了”。

会同是湖南一个30多万人的县，2018年秋季新学期开学，县城小学生入学人数比幼儿园结业人数多了200多，其中大部分是从外地回流。当地教育局分析，部分在外务工者回乡，以及本县教育质量较高、教育成本低，是生源回流的重要因素。

近年来，新化县义务教育阶段学生人数一直呈高速增长态势，平均每年增加近8000人。当地政府部门人士介绍，不少是外地回流的。

这是人口回流推动就近城镇化的一个信号。

● 拐点近了?人口回流有加速之势

2017年7月，吴整萍结束多年在广东的打工生活，回到家乡湘西花垣县。花垣苗绣为第一批国家级非物质文化遗产，当地文化站发起“让妈妈回家”文化扶贫项目，成立合作社，既为女性创造乡土就业机会，也避免苗绣传承“断代”的危险。在湘西州首府吉首市，有1/5的返乡妈妈和留守妇女从事苗绣。

湖南全省许多县乡出现的“妈妈回家热”，是外出人员持续回流的一个标志性动向。

2018年5月，湘粤桂交界的江华瑶族自治县码市镇，从广东迁来的五月天服饰有限公司车间内，4条生产线上30余名工人正忙碌着。当天是赶集日，不时有好奇的农民前来车间探访。

盘进英坐在一台缝纫机旁，对一件上衣做最后加工。虽然进厂才3个月，但厂长表扬她“上手很快”。在服装厂，“生手”每月工资1000元左右，“熟手”能达到3000多元。

39岁的盘进英，家在码市镇田沟村，之前曾在广州打工，也进过服装厂，从事边缘工种。

2015年以来，江华县主动承接沿海产业转移，引导400多家劳动密集型企业进驻乡村开设工厂，吸纳带动9000余名农村劳动力在家门口就业，人均年增收1.8万元以上，其中相当一部分是盘进英这样的回乡女工。

改革开放40年来，作为人口大省、农业大省、相邻沿海地区大省，湖南一直是农民工输出大省。2018年，湖南省农村转移就业1558万人，跨省务工人员1000多万，其中70%集中于珠三角、长三角地区，有500万人直接从事以制造业普工岗位为主的第二产业。2008年国际金融危机爆发后，沿海不少出口型企业受到影响，而身在中部的湖南受到的影响相对较小，迎来一个较快增长时期，到沿海务工的人开始有所回流。

东部产业正在向中西部转移，接壤广东的湖南享受了产业转移“地利”。据湖南省政府消息，近5年，湖南全省承接产业转移项目超过16000个，投资总额近1.7万亿元，每年带动城镇新增就业70万人以上。这些转移企业，成了带动人口回流的生力军，推动湖南的就近城镇化。

人口回流现象，不唯湖南，在中部多个省份都已出现。

湖北省统计局人口处2018年年初分析，随着湖北经济社会发展质效提升，对就业人员的吸引力不断增强，外出人员持续回流。2017年，全省流动人口近650万人，其中流入人口为157万人，比上年增加8万人;流出人口491万人，比上年减少6万人。安徽省统计局研究表明，从2013年开始，尽管人数不多，安徽出现外出人口回流。

这些迁徙人群，有的流向省会城市、地级市，也有许多就近留在县城、小镇。

● 拐点近了?一批“非典型”城镇欣欣向荣

长沙周边，近年涌现出大批旅游小镇、康养小镇、特色产业小镇;绝大部分县城城区面积拓展，人口增加。如果说，长沙这些城郊型小城镇的发展，得益于省会发展，县城人气增加得益于系当地中心所在，那么，离省会较远、非县城所在的“非典型”小城镇所呈现的繁荣，则值得考量。

湖南溆浦县龙潭镇的名气不小，正式建制历史达千年，镇人口3万人，为周边5县市的中心城镇。然而，多年来，龙潭镇经济发展缓慢，“晴天一身灰，雨天一身泥”。“这样的条件，别说吸引人，就是留住人都难。”当地人怨叹。2016年始，龙潭镇开始变样，道路硬化，铺设了下水排污管道，晚上有着龙潭特色的路灯灯火璀璨。第一次修建了坚固河堤，还建设了沿河风光带。多年构想的集商业和住宅为一体的农贸市场破土动工，中心城区综合提质改造迎来飞跃。

“真的变了，这两年的变化要赛过20年!”龙潭当地宾馆老板钟静芳感慨。

双峰县青树坪镇，由于城镇发展迅猛，土地出让价格已与县城持平。人气之旺、城镇之火，从节会之多之旺也可以感受出来。2018年下半年，这里依托新开业不久的农贸市场，举行首个农民丰收节暨淮山文化艺术节。2017年，相继举办了往往只在县城甚至地级市举办的节会活动，比如全县(湘中)农特产品博览会暨电商扶贫论坛、2017世界旅游小姐大赛娄底赛区颁奖群星演唱会等。

码市镇山岭纵横，在20世纪90年代被列入湖南省改革开放试点镇，随着国家推出生态政策限制林木砍伐，木材产业陷入低谷，单一的产业经济也使得码市镇的发展变得迟缓。经过10多年的沉寂，码市镇近年重现活力。

“这几年，码市镇街宽了，楼高了，街道干净了，酒店和超市都有了，有了城市的味道。”当地人这样说。

围绕着镇政府新建的两个房地产项目金龙商业城和景熙家园如今大部分已竣工。其中金龙商业城2012年一期交楼216套，全部卖完，现在的入住率达90%。二期400套如今还剩20多套，销售可观。

“房价比较便宜，一期均价是1800元，买主九成是码市镇村里人。二期均价2400元，大部分也是码市镇本地人，但还吸引了5%的广东人过来买房。”金龙商业城销售顾问严艳苗说。

● 拐点近了?历史机遇期正在来临

近年来，国家推出中西部就近城镇化战略，中部各省多县都有“全国重点镇”获批，一批“特色小镇”建设也获国家支持。包括湖南在内的多个中部省份，交通区位优势明显，成为高铁十字交叉省份，有利于推动就近城镇化。人口众多的中部地区就近城镇化的需求是大规模潜在的，只要被激发，就会显现惊人的力量。

之二，农民的现金收入大幅增加，增强了就近城镇化的能力。据人力资源和社会保障部的数据显示，2017年全国农民工总量28652万人，比上年增加481万人，其中外出农民工17185万人。2017年末，农民工人均月收入水平为3485元，比上年提高210元，增长6.4%。流转土地的农业产业化企业，也为留守农民创造了固定、季节性务工机会，如双峰县青树坪镇农忙季节农民工工价每天200元。还有不少农民在外经商创业。大多数农户的现金收入大大超过以往。小城镇的房价比县城便宜，把在村里建房的钱，换为到小城镇购买房子，农民有这个实力。

之三，农民开始改变传统的住房观念。习惯于自己盖楼建房，“上有天下有地”，是几千年来中国农村顽强延续的居住观念。然而，农村青年一代绝大部分的工作地点已经不在乡村，已经接受城市的生活，愿意在城镇居住生活。安仁县安平镇的安平新城，建设有小高层和电梯高层两种商品房户型，年纪大的人出于性价比考虑，多主张选择可以爬楼的小高层;青年人为了方便，不少人选择了电梯房。各得其所，后一个群体规模越来越大。

民营企业也在大举投资参与城镇的公共服务业。在双峰县青树坪镇，2017年秋季正式办学、占地60亩的起陆中学，是一所高标准的现代化民办寄宿制学校，当年招生529人，2018年达998人，总计可容纳2500名学生就读，目前就读学生涵盖周边县。同是2017年开展运营、总投资3500万元的“颐养堂老年呵护中心”，医养结合，设计老年床位600余张，目前已有近300名老人在此居住。此外，民营老板还在镇上建设运营了“双峰县工农医院”。这些教育、养老、医疗项目，提升了青树坪镇公共服务的能力、水平，实实在在吸纳了众多人口。

之五，县、乡镇两级政府，对就近城镇化增进了理解。县城臃肿不堪，学校人满为患，就业机会难以提供，公共设施配套压力大，而乡镇发展却停滞不前——经过前几年县城发展的高速膨胀期后，中部一些地方从县(市)到乡镇的官员，已经深刻意识到县城和小城镇平衡发展的重要性。近年来，各级政府投资的安置易地搬迁贫困户小区，以及公租房建设，污水处理厂布局一些小城镇，带动了城镇的发展，交通、通信、电力等同步改善。

● “拐点”近了?根本潜力在于民心所向

盘进英的家离服装厂有10多公里，她和丈夫在镇上租了套一室一厅的房子，年租金3000元，丈夫在另一家工厂上班。盘进英对于生活和未来有着清晰而坚定的认识：“自己要踏实把技术提升，同时培养孩子好好读书。”

随着劳动密集型企业向内地转移，近年来，在湖南省溆浦县、安仁县、江华瑶族自治县等地理位置并不优越的地方，一些乡镇开始出现了工厂。农民可以在镇上开店，也可以在镇上的工厂打工，还可以在农忙时节兼顾种田。

就近城镇化，承载着无数百姓对美好生活的向往。民心之所向，亦是发展之潜力。

下篇：健康推进就近城镇化“六策”

● 扭转“重城轻镇”的片面发展格局

县城膨胀发展，挤压小城镇的发展空间，这是当前就近城镇化面临的严峻难题。

● 务实做好“梯度建设开发”

推动就近城镇化，需要做好规划引导，分步实施，不能一哄而上。当前最现实的抓手，是要扶持县城之外的“副中心”发展，它们当中很多已经名列“全国重点镇”。

在“重城轻镇”的投入背景下，一些仍然能够走向繁荣的城镇，显示了就近城镇化顽强的生命力。这些镇往往历史上就是地理便利、人口相对集中的集镇。

湖南省安仁县安平镇历史上称安平司，处于三县交界地带，交通方便。所开发的安平新城商品房和商业门面，购买者不仅来自安平镇本地，还来自周边的竹山乡、承坪乡、坪上乡，甚至相邻的茶陵县、耒阳市。安平镇成了整个安仁县经济社会发展的次中心，镇区人口达到1.5万。

如果说县城永丰镇是“北京”，那么青树坪镇就是“上海”，湖南省双峰县当地人常用这个诙谐的比喻，道出青树坪镇的繁华。

虽然历经撤乡并镇，乡镇数量大幅减少，但对于绝大部分为农业县的湖南县域而言，短期内能够成为县城之外、聚集人口与资源的中心乡镇，也只能是乡镇当中的一小部分。安仁县在较为成功地推进安平镇的城镇建设后，目前又选择了三四个条件相对便利的乡镇推进建设。小城镇建设应该推行这种适当超前引领、分步推进的“梯度建设开发”方案。

● 办好学校、医院应处于优先位置

各个乡镇的地理、资源等禀赋有强有弱，产业培育需要一个过程，不能一蹴而就。对于相当一部分中部地区的小城镇而言，希望产业在短期内有多大作为，显然不现实。提高中部地区小城镇集聚人口的能力，要靠产业，但千万不能忽视公共服务。

来到江华瑶族自治县码市镇中心卫生院，只见病人众多，医护人员忙碌不堪。“我们乡镇医院现在只有55张床位，CT还不能做，不只是缺设备，还缺相应的医护人员。百姓的看病需求与医院本身的建设还有一定的差距。”码市镇中心卫生院院长义家平说。

义家平坦言，由于路途遥远，在码市工作是一种挑战。“医生的流动性比较大，我们这里只有中级职称的，副高及以上的难以留下。”尽管面临很多困难，义家平还是在不断努力，争取把码市镇中心卫生院建设好，把更多的病人留在码市。

● 为重点乡镇大幅扩权、让利

基层政府盼望在发展的关键阶段得到更多支持。作为“全国重点镇”，双峰县青树坪镇已经享受了土地出让利润返还80%的优惠政策，这笔钱也成了这个镇滚动推进城镇建设的重要资本。当地政府反映，由于用地指标审批从严，可供出让的商业土地也从紧，政府推动建设的引导资金紧张局促。

此外，上级拨给青树坪镇基层政府的预算为3000万元，扣除人头费用的刚性支出，只余200万元，这笔钱只够聘请48名环卫工人、养12台环卫车，可用于城镇建设管理的机动资金捉襟见肘。

溆浦县龙潭镇和湖南很多地方乡镇一样，完全是靠上面的预算拨付运转，自身几乎没有财力。所获批付的城建维护费等费用，如同“胡椒面”，与城镇体量不符，与实际所需差距较大。龙潭镇商贸市场的土地开发拍卖了1000多万元，县财政预计返还龙潭镇一部分。龙潭镇政府很期待这笔资金到位后，投入城镇建设。龙潭镇多方人士呼吁，希望能够赋予乡镇适当的财政自主权，特别是土地收益能够返回乡镇，让乡镇更加自主地推动城镇化建设。

为了支持安平镇小城镇开发，安仁县政府将安平新城项目的土地出让收入全部用于当地道路等基础设施建设，较好地缓解了乡镇的资金压力。此外，安平镇将老城区的土地置换给开发商，带动旧城改造和新地块的开发;将农贸市场经营权转让，引入社会资本投资3000多万元建设新商城。通过这些市场化手段，实现了城镇建设的提质升级，同时又没有大规模的政府负债。

目前，各级政府专门针对小城镇开发建设的支持政策较为缺乏。小城镇建设的污水处理、地下管 铺设等因成本回收周期长，没有社会资本愿意投入，亟待上级财政给予专项支持。

● 建设管理与长远发展统筹要跟上

● 发挥优势招商引资创造就业机会

如何招商引资、发展经济，创造更多就业机会，从而将更多人口稳定在小城镇?从长远而言，这是就近城镇化的命脉所在。

因国家保护生态、限制木材砍伐，从而失去这一传统支柱产业的码市镇，经历了一段时期的产业冷清之后，重新寻找新动能。2012年，原址在东莞的栋梁木业有限公司将生产基地搬迁到码市镇，根据自身所拥有的专利技术生产染色木皮，开拓了国内外市场，创造了100多个就业机会。

农机是双峰县在全国有一定名气的特色制造业，被湖南省评定为全省县域经济特色产业。双峰县的农机产业，发源地是青树坪镇。由于双峰县将工业收缩集中在县经济技术开发区，也由于市场竞争导致重组改造，农机这一支柱产业在青树坪镇萎缩。与此同时，全镇历来较为繁华的传统商贸，近年来也受到电商冲击，众多门店在奋力转型，将线上线下经营结合起来。

当地百姓盼望能够多引进、培育劳动密集型企业。在青树坪镇，生产打火机的雄风五金厂提供了100多个就业机会。厂长林建辉介绍，每逢招工，好多当地人排队来 名。他指着生产线上的女工说：“在我们这里做工，不必远离家乡，计件付酬，每天收入110～120元。这些工人愿意干，不愿歇一天。”这个厂目前产能还没有完全释放，容纳不了更多的就业。

能够就地进厂工作或者创业，是现在很多在外地打工、已结婚育子的中青年农民的希望。如果能有更多人实现愿望，人口回流加快，可有力促进就近城镇化。

事实上，支撑就近城镇化的机会，绝不止于工业和商业。农业产业化可以提供的就业机会，也不可小视。通过大力推进土地流转，青树坪镇涌现了流转土地2000多亩的“农丰祥”、6000多亩的“金土地现代农业园”等多家农业产业化企业，以及乡村休闲农业“归古旅游”公司。他们创造了不少固定或季节性务工机会，增添了农民收入，活跃了全镇人气。青树坪镇所产淮山因土壤独特而口感不凡，近年来，当地农业合作社蓬勃发展，统一品牌，电商发力，使得淮山销量大增。全镇淮山种植面积8000亩，亩均纯收入可达1.5万元。当地为挖淮山雇请的农民工，每天收入200元。

相对沿海地区，中部小城镇在出口外贸、工业产业配套等多方面缺乏优势，但乡野之广阔、劳动力之丰富、生活成本之低，也是其核心竞争力。