废水经雨水沟排入市政管 应如何处罚？

澄迈县生态环境局检查发现，海南全高公司的废气除臭水经顶楼排到雨水沟后外排到市政管 ，在雨水沟外排口取样检测，污水的化学需氧量、氨氮、总磷均超标。该生态环境局遂依据《水污染防治法》第八十三条第二项，以超标排放水污染物对海南全高公司作出了行政处罚决定。海南全高公司申请复议，复议机关维持了澄迈县生态环境局的行政处罚决定。海南全高公司提起诉讼，本案经两级法院审理，两级法院都支持了生态环境部门的主张。

废水经雨水沟排入市政管 是适用《水污染防治法》还是适用《城镇排水与污水处理条例》处罚？

生态环境部门曾就，废水纳管经城市污水处理厂排放行为法律适用问题请示过原环保部，原环保部以环办政法函122号《关于废水纳管经城市污水处理厂排放行为行政处罚法律适用问题的复函》作出了答复，其答复如下：“一、对违反《中华人民共和国水污染防治法》的规定排放污水的，由环境保护主管部门处罚；对只违反《城镇排水与污水处理条例》规定，未取得污水排入排水管 许可证或者不按照污水排入排水管 许可证要求向城镇排水设施排放污水的，由城镇排水主管部门根据《城镇排水与污水处理条例》有关规定予以处罚。二、各级环境保护主管部门和城镇排水主管部门应加强工作联系，完善沟通协调和信息共享机制，共同打击违法排污行为。”

根据上述答复可知，废水排入市政管 由那个行政机关监管的问题，还得具体案件具体分析。通过中国裁判文书 检索，发现人民法院的判例也没有统一的标准。

有的法院认为，向城镇排水设施排放污水的，由城镇排水主管部门，依据《城镇排水与污水处理条例》的相关规定进行处罚。

比如，(2018)新0104行初27号行政判决书。案情是，污水处理厂出水超标，生态环境部门进行处罚，污水处理厂诉至法院。污水处理厂辩称，因进水超标问题，污水处理厂多次向生态环境部门 告，生态环境部门一直未予解决，导致污水厂出水超标。法院判决认为，根据《城镇排水与污水处理条例》第五十条规定，未取得污水排入排水管 许可证向城镇排水设施排放污水的，应由城镇排水主管部门处理，污水处理厂应当按照法律规定向有管理职责的单位主张，而不应向生态环境部门主张。

再比如，（2020）沪7101行初579号行政判决书，案情是，城市管理部门对某单位现场检查，该单位通过排污口排入市政污水管 的污水超标。城管部门依据《城镇排水与污水处理条例》第五十条第二款，排水户不按照污水排入排水管 许可证的要求排放污水的规定对该单位进行了处罚，人民法院支持了该城管部门的主张。

还有（2021）苏1182行审14号行政裁定书，案情是，某洗车场露天洗车过程中，将产生的污水直接排到人行道上的雨水沟，流入雨水管 。城市管理部门依据《城镇排水与污水处理条例》第四十九条，在雨水、污水分流地区将污水排入雨水管 的规定，对洗车场作出行政处罚决定，该行政处罚决定已经人民法院强制执行。

但有的法院认为，由生态环境部门依据《水污染防治法》或相关环境保护方面的法律法规进行处罚。

比如，（2016）粤03行终756号行政判决书。案情是，某生态环境部门检查发现某公司利用潜水泵连接软管将废水收集池的废水抽到旁边的雨水沟后排至市政管 。检测 告显示，外排废水中化学需氧量、色度、悬浮物浓度三项指标均已超标，生态环境部门依据《深圳经济特区环境保护条例》第四十一条第二款规定：“禁止通过埋设暗管或者其他隐蔽排放的方式，直接排放污染物”的规定，对该公司进行了处罚。人民法院支持了生态环境部门的主张。

再比如本案例，也是适用《水污染防治法》的规定对企业进行的处罚。

那么废水经雨水沟排入市政管 是适用《水污染防治法》及相关的环境保护法律、法规进行处罚，还是适用《城镇排水与污水处理条例》进行处罚呢？

《水污染防治法》第二条规定：“本法适用于中华人民共和国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体的污染防治。”

《城镇排水与污水处理条例》第二条规定：“城镇排水与污水处理的规划，城镇排水与污水处理设施的建设、维护与保护，向城镇排水设施排水与污水处理，以及城镇内涝防治，适用本条例。”

根据以上规定严格来说，《水污染防治法》适用范围是地表水体和地下水体的水污染物的监管；而向城镇排水设施排放水污染物的，依据《城镇排水与污水处理条例》的相关条款进行处罚似乎更为恰当。

但是，《水污染防治法》第五十条第一款规定：“向城镇污水集中处理设施排放水污染物，应当符合国家或者地方规定的水污染物排放标准。”，其对应处罚条款为《水污染防治法》第八十三条第四项规定，“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的， 经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭”，“未按照规定进行预处理，向污水集中处理设施排放不符合处理工艺要求的工业废水的”。

可见，排污单位向城镇污水集中处理设施排放水污染物，可依据《水污染防治法》进行处罚，生态环境部门也能进行监管。

所以鉴于目前，不管是生态环境部门、城市管理部门还是人民法院，对于类似案例的处理没有形成统一标准，因此生态环境部门在执法过程中，发现排污单位存在废水排入市政管 等间接排放情形时，首先要查看《水污染防治法》或相关环境保护的法律法规是否有相应的规范性条款，如果有相应的规范性条款，依照该条款进行处罚。如果由城市管理部门监管更为恰当的，要及时与城市管理部门进行沟通，以避免出现监管缺失。

海南省高级人民法院

行政判决书

（2019）琼行终748号

上诉人（一审原告）：海南全高实业有限公司。住所地：澄迈县老城开发区南二环路6.62公里处南侧。统一社会信用代码：9146902778074961XR。

法定代表人：高文清，该公司总经理。

委托诉讼代理人：***律师事务所律师。律师执业证号：***。

委托诉讼代理人：***律师事务所律师。律师执业证号：***。

被上诉人（一审被告）：澄迈县生态环境局。住所地：澄迈县金江镇金马路东侧。

法定代表人：王哲能，该局局长。

委托诉讼代理人：陈东，男，澄迈县生态环境局工作人员。

委托诉讼代理人：***律师事务所律师。律师执业证号：***。

被上诉人（一审被告）：澄迈县人民政府。住所地：澄迈县县委大院。

法定代表人：司迺超，该县县长。

委托诉讼代理人：***律师事务所律师。律师执业证号：***。

上诉人海南全高实业有限公司（以下简称海南全高公司）因与澄迈县生态环境局、澄迈县人民政府环境保护行政管理（环保）行政处罚一案，不服海南省海口市中级人民法院（2019）琼01行初381号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院于2019年11月21日立案后，依法组成合议庭审理了本案。合议庭经过阅卷、调查和询问当事人，双方没有提出新的事实、证据或理由，认为可以不开庭审理。本案现已审理终结。

2018年12月11日澄迈县生态环境局澄环罚决字〔2018〕82号行政处罚决定（以下简称被诉行政处罚决定）主要内容：澄迈县环境保护监测站于2018年8月30日对海南全高公司厂内雨水沟采样检测，显示化学需氧量浓度值超标1.44倍、总磷浓度值超标5.92倍、氨氮浓度值超标5.93倍，构成超过标准排放水污染物的事实。墙体涂料废桶、油漆废桶随意堆放，未设置危险废物暂存间及危险废物识别标志，未按规定申 登记危险废物，构成危险废物处置不当的事实。经2018年10月25日依法告知，海南全高公司进行了陈述和申辩，未申请举行听证。经讨论决定，不予采纳海南全高公司的陈述申辩理由。海南全高公司的行为违反《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）第十条，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固体废物污染环境防治法》）第五十二条、第五十三条第一款规定，根据《水污染防治法》第八十三条第二项，《固体废物污染环境防治法》第七十五条第一款第一项、第二项规定，对海南全高公司超过标准排放水污染物的违法行为处以150,000元、未设置危险废物识别标志的违法行为处以10,000元、未按规定申 登记危险废物的违法行为处以10,000元，合计170,000元罚款的行政处罚。同时明确了履行行政处罚的期限、方式，告知了申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。海南全高公司不服，向澄迈县人民政府申请行政复议。

2019年3月15日澄迈县人民政府澄府复决〔2019〕5号行政复议决定（以下简称被诉行政复议决定）主要内容：根据监测 告，海南全高公司厂内雨水沟采样化学需氧量、总磷、氨氮等数值均超标，构成超过标准排放水污染物的事实。澄迈县生态环境局经立案、调查、会审、告知等程序，根据《水污染防治法》第十条、第八十三条第二项作出罚款150,000元的处罚，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。澄迈县生态环境局在日常监督检查中，发现海南全高公司堆放涂料废桶、油漆废桶，未设置危险废物暂存间及危险废物识别标志、未按规定申 登记危险废物的违法事实，作出罚款20,000元的处罚，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第一项规定，决定维持行政处罚决定。同时告知提起行政诉讼的权利。

海口市中级人民法院查明以下事实：

2018年8月30日，澄迈县生态环境局协同澄迈县环境保护监测站对海南全高公司进行日常监督检查，发现废气除臭水经顶楼排到雨水沟后外排到市政管 。经拍照取证并采样送检，《监测 告》显示，样本化学需氧量浓度值244mg／L（一级标准值100mg／L），总磷浓度值3.46mg／L（一级标准值0.5mg／L），氨氮浓度值104mg／L（一级标准值15mg／L）。9月11日，澄迈县生态环境局对海南全高公司进行现场检查，发现厂内墙体涂料废桶及油漆废桶随意堆放，未设危险废弃物暂存间及设置危险废物识别标志，未按规定申 登记危险废物。

澄迈县生态环境局对海南全高公司上述行为立案查处，制作询问笔录、现场勘查笔录、环境违法案件调查 告等，于2018年9月11日作出并送达澄环责改字〔2018〕70号《责令改正违法行为决定书》，载明海南全高公司存在环境违法的事实与证据、责令改正的依据和种类，并告知申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限。10月16日，澄迈县生态环境局作出并送达澄环罚告字〔2018〕74号《行政处罚事先告知书》，告知拟作出行政处罚的种类、罚款的金额，并告知有权申请听证和陈述申辩。10月31日，海南全高公司提交陈述表示对违法事实无异议，但提出违法行为是由于公司长期资金紧张，管道久未保养，且对危险废物相关规范不清楚才发生，希望取消罚款。11月22日，澄迈县生态环境局会审认为海南全高公司的陈述申辩理由不充分。12月11日，澄迈县生态环境局作出被诉行政处罚决定。12月18日，澄迈县生态环境局向海南全高公司留置送达了《行政处罚决定书》。

2019年1月29日，海南全高公司向澄迈县人民政府申请行政复议，请求撤销被诉行政处罚决定。2月1日，澄迈县人民政府向澄迈县生态环境局出具了澄府法复答字〔2019〕5号《行政复议答复通知书》，要求澄迈县生态环境局在指定期限内提出书面答复，并提交作出该具体行政行为的证据、依据和其他相关材料。2月3日，澄迈县生态环境局《行政复议答复书》就海南全高公司申请行政复议事项作出答复。3月15日，澄迈县人民政府作出被诉行政复议决定并于3月19日向海南全高公司送达。

海口市中级人民法院认为：

1.关于澄迈县生态环境局作出的被诉行政行为事实依据是否充分的问题

海南全高公司存在超过标准排放水污染物及危险废物处置不当的事实，该事实有澄迈县环境保护监测站《监测 告》、澄迈县生态环境局现场勘查笔录、现场照片、询问笔录予以充分证实。虽然海南全高公司庭审时主张试机时少量生产水污染物进到厂内雨水沟，但未流到厂外，且采样检测笔录仅有勘查人邓辉签名，黄诚未签名，程序违法，检测数据不实。但根据查明的事实，超过标准排放水污染物并不以海南全高公司所主张的流到厂内或厂外为判断前提，只要是超过标准排放水污染物，就可以认定构成污染环境行为。同时，采样检测笔录虽然只有勘查人邓辉签名，但在首部已列明有黄诚，经核实黄诚有执法资质，笔录上另有澄迈县生态环境局工作人员曾令军签名。且有采样检测现场照片佐证。据此，黄诚未在笔录上签名的行为属执法瑕疵，不属采样程序违法。综上，对海南全高公司的主张不予采纳。

2.关于澄迈县生态环境局作出的被诉行政行为适用法律是否正确的问题

对于水污染物超标排放及危险废物处置不当的行为，《水污染防治法》第十条规定“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”《固体废物污染环境防治法》第五十二条规定“对危险废物的容器和包装物以及收集、贮存、运输、处置危险废物的设施、场所，必须设置危险废物识别标志。”第五十三条第一款规定“产生危险废物的单位，必须按照国家有关规定制定危险废物管理计划，并向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门申 危险废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料。”对于水污染物超标排放及危险废物处置不当的处罚，《水污染防治法》第八十三条第二项规定“超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的,由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的， 经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。”《固体废物污染环境防治法》第七十五条第一款第一项规定“不设置危险废物识别标志的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，处一万元以上十万元以下的罚款。”第七十五条第一款第二项规定“不按照国家规定申 登记危险废物，或者在申 登记时弄虚作假的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，处一万元以上十万元以下的罚款。”因此，澄迈县生态环境局依据上述规定对海南全高公司超过标准排放水污染物及危险废物处置不当的行为作出处罚决定属适用法律正确。

3.关于澄迈县生态环境局作出的被诉行政行为程序是否合法的问题

澄迈县生态环境局在作出处罚决定之前，进行了现场调查并向海南全高公司送达了《行政处罚事先告知书》，保障了海南全高公司享有陈述申辩及申请听证的权利，符合《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）的相关规定，故澄迈县生态环境局作出的处罚决定程序合法。

4.关于澄迈县人民政府作出的被诉行政复议行为是否合法的问题

澄迈县人民政府受理海南全高公司的复议申请后，向澄迈县生态环境局发送《行政复议答复通知书》，澄迈县生态环境局进行书面答复后，澄迈县人民政府进行了审查，作出维持被诉行政处罚决定的被诉行政复议决定并送达，告知提起行政诉讼的权利。澄迈县人民政府作出的行政复议行为所依据的事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。

综上，澄迈县生态环境局作出的行政处罚行为及澄迈县人民政府作出的被诉行政复议决定均合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条规定，判决：驳回海南全高公司的诉讼请求。案件受理费50元由海南全高公司负担。

海南全高公司在法定期限内提出上诉，请求：1.撤销一审判决；2.改判支持其诉讼请求。

事实和理由：1.被诉行政处罚决定认定事实错误。水污染物为机器设备少量漏水，仅进入厂内雨水沟未排出厂外且已及时整改，不构成超过标准排放水污染物的违法行为。2.澄迈县生态环境局取证程序违法。澄迈县生态环境局现场执法人员少于两人，违反《行政处罚法》第三十七条的规定。澄迈县生态环境局在海南全高公司厂内雨水沟取证，不符合《污水综合排放标准GB8978－1996》4.2.1.2条关于应在排污单位排放口采样的要求。3.被诉行政复议决定依据作出被诉行政处罚决定的证据，认定事实不清，证据不足。4.一审判决认定被诉行政处罚决定、被诉行政复议决定合法错误。

澄迈县生态环境局在法定期限内提交答辩意见，请求驳回海南全高公司的上诉。

事实和理由：1.被诉行政处罚决定认定事实清楚。根据现场勘察，海南全高公司排放的水污染物经厂内雨水沟排放到市政管 ，且构成超过标准排放水污染物的违法行为并不以排放到厂外为条件。2.澄迈县生态环境局取证程序仅存程序瑕疵。澄迈县生态环境局有两名以上工作人员在取证现场，黄诚虽未在相关文书上签字但经一审庭审查明其具有执法资质且确在执法现场。现场勘察笔录、现场照片均证明采样地点系在厂内雨水沟外排口，符合《污水综合排放标准GB8978－1996》4.2.1.2条的规定。

澄迈县人民政府在法定期限内提交答辩意见，请求驳回海南全高公司的上诉。

事实和理由：1.被诉行政处罚决定认定事实清楚。根据现场勘察，海南全高公司排放的水污染物经厂内雨水沟排放到市政管 ，且构成超过标准排放水污染物的违法行为并不以排放到厂外为条件。2.澄迈县生态环境局取证程序仅存程序瑕疵。澄迈县生态环境局有两名以上工作人员在取证现场，黄诚虽未在相关文书上签字但经一审庭审查明其具有执法资质且确在执法现场。现场勘察笔录、现场照片均证明采样地点系在厂内雨水沟外排口，符合《污水综合排放标准GB8978－1996》4.2.1.2条的规定。3.被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。澄迈县人民政府受理海南全高公司行政复议申请后依法定程序进行审查，作出被诉行政复议决定后依法送达并告知了提起行政诉讼的权利。

本院查明，黄诚系澄迈县老城开发区环保局工作人员，2017年2月27日取得执法资质，2018年8月30日全程参加了行政执法过程。

2018年8月30日澄迈县生态环境局现场勘察笔录载明“由于除臭设施通风接口漏水，使废气除臭水经顶楼排到雨水沟后外排到市政管 。我局执法人员及老城开发区工作人员现场检查并拍照，澄迈县环境保护监测站工作人员现场从雨水沟外排口采样”，海南全高公司工作人员在该现场勘察笔录被检查人意见栏签署无意见。

二审查明的其他事实与一审法院认定的其他事实一致，本院予以确认。

本案的审查标的是被诉行政处罚决定、被诉行政复议决定是否合法。结合被诉行政处罚决定、被诉行政复议决定、一审判决及双方二审期间的诉辩意见，本案的争议焦点为：1.被诉行政处罚决定认定海南全高公司构成超过标准排放水污染物的违法行为事实是否清楚、证据是否确凿；2.被诉行政处罚决定认定海南全高公司构成超过标准排放水污染物的违法行为取证程序是否违法；3.被诉行政复议决定认定事实是否清楚，证据是否确凿。分析如下：

一、关于被诉行政处罚决定认定海南全高公司构成超过标准排放水污染物的违法行为事实是否清楚、证据是否确凿的问题

澄迈县生态环境局2018年8月30日现场勘察笔录已经载明，海南全高公司废气除臭水经顶楼排到雨水沟后外排到市政管 ，并经澄迈县环境保护监测站现场从雨水沟外排口采样，海南全高公司现场工作人员对此没有异议，且有照片予以证明。经检测，海南全高公司排放水污染物的化学需氧量浓度、总磷浓度、氨氮浓度均超过《污水综合排放标准GB8978－1996》最高允许排放浓度，构成超过国家或者地方规定的水污染物排放标准排放水污染物的违法行为。澄迈县生态环境局认定海南全高公司构成超过标准排放水污染物违法行为的事实清楚，证据确凿。海南全高公司主张水污染物仅进入厂内雨水沟未排出厂外且已及时整改，不构成超过标准排放水污染物违法行为的上诉理由，没有事实和法律依据，本院不予支持。

二、关于被诉行政处罚决定认定海南全高公司构成超过标准排放水污染物的违法行为取证程序是否违法的问题

《行政处罚法》第三十七条第一款规定“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。”黄诚具有行政执法资质，与具有行政执法资质的邓辉共同全程参加了2018年8月30日的行政执法过程。澄迈县生态环境局2018年8月30日制作的现场勘察笔录上检查人处虽然注明有黄诚，但未注明黄诚的执法证号，黄诚亦未在该现场勘察笔录上签名，属行政执法过程中的程序瑕疵，尚不构成行政程序违法，但作为行政执法机关应当严格按照《行政处罚法》及相关法律、行政法规、部门规章的要求严格执法。《污水综合排放标准GB8978－1996》4.2.1.2规定“第二类污染物，在排污单位排放口采样，其最高允许排放浓度必须达到本标准要求。”2018年8月30日现场勘察笔录、现场照片证明澄迈县环境保护监测站采样地点在海南全高公司厂内雨水沟外排口，符合上述规定。海南全高公司关于澄迈县生态环境局现场执法人员少于两人，违反《行政处罚法》第三十七条的规定；在厂内雨水沟取证不符合《污水综合排放标准GB8978－1996》4.2.1.2条关于应在排污单位排放口采样要求的上诉理由不成立，本院不予支持。

三、关于被诉行政复议决定认定事实是否清楚，证据是否确凿的问题

澄迈县人民政府2019年1月29日受理海南全高公司行政复议申请后，于2月1日作出《行政复议答复通知书》将行政复议申请书副本书面发送澄迈县生态环境局并要求作出书面答复。澄迈县生态环境局2月3日作出《行政复议答复书》进行答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。澄迈县人民政府依据《行政复议法》的规定进行审查，3月15日作出被诉行政复议决定，告知海南全高公司提起行政诉讼的权利，并于3月19日分别送达海南全高公司和澄迈县生态环境局，符合法律规定。海南全高公司关于被诉行政复议决定依据作出被诉行政处罚决定的证据，认定事实不清，证据不足的上诉理由不成立，本院不予支持。

综上，海南全高公司的上诉理由不成立，应予驳回。澄迈县生态环境局作出的被诉行政处罚决定、澄迈县人民政府作出的被诉行政复议决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人海南全高实业有限公司。负担。

本判决为终审判决。

审 判 长 王 峻

审 判 员 张 爽

审 判 员 冯 坤

二〇一九年十二月十六日

法官助理 陈恩华

书 记 员 王俊杰