拆东墙补西墙，拜登能够走出油价困境吗？

田蔚熙

复旦大学外交学研究生在读

海国图智研究院研究助理

一、引言

在美国历史各阶段，每当通胀严重、经济脆弱时，良好的石油政策作为政府宏观干预的有力杠杆，不仅对维持美国经济社会的稳定意义重大，还是政府充分运用各种手段重组与能源集团的关系并借此议价的有效时机。新冠疫情和俄乌冲突作为一个突破口，将美国近年来石油供应链不平衡、油价自我调节失灵的结构性矛盾充分暴露到公众视野，并对美国民众的日常生活产生了重要的影响。在此关键节点，为挽救拜登政治议程中的经济板块、展现政府积极行事的态度以挽回中期选举的颓势，拜登对外尝试联络各大能源供应国、搭建能源供应链，对内大量释放战略石油储备、使用乙醇混合石油，为居高不下的油价做出了多项努力。

为进一步抑制不断上升的油价，6月22日拜登敦促国会暂停三个月每加仑18.3美分的联邦汽油税和每加仑24.3美分的柴油税，作为白宫为应对高油价、高通胀和回应选民的最新举措，希望在即将到来的夏季美国出行高峰季给民众带来更实际的补贴与“喘息的空间”。

但这一理想化和短效性的应急政策不仅在推行层面饱受上至国会两党、下至基建委员会、油气公司的反对与批判，在实行效果上也充满着未知，甚至很有可能适得其反。这一政策缺陷不仅是一次个例，更是自拜登上任后其一系列石油政策的通病和矛盾。在一次次失败政策的负面效果叠加下，拜登不仅加剧了油价困境，还陷入了政策预期与施政效果相矛盾的多重经济困境中。

二、“油税假期” 的政策缺陷

首先，就“油税假期”可能的政策效果而言，作为应付中期选举前居高不下的油价和持续走低的支持率的应急手段，这项3个月的政策的有效性微乎其微。按照目前的美国油价预测，每油箱装载量为15加仑的美国司机在正常出行的频率下，三个月的时间内最多能节省33到40美元。且这一有限的成本节省建立在途经的各州均能统一落实这一政策安排、短期内能源价格都不会大幅上涨、且能源公司并不会因为对冲免税政策而提升能源批发价格这几项条件之上。并且在当前美国高达8.6%的通胀率下，三个月后的40美元对美国工薪阶层而言不过是杯水车薪。此外，对于收入较低的美国家庭，在减税后依旧高昂的油价条件下，一般会立刻减少汽油的使用量，政策补贴效果更加微小；而对于仍能负担得起油价的家庭，“油税假期”将会促使热衷于优惠政策的消费者增加石油需求，加剧供需矛盾并造成价格继续上涨，使结果适得其反。

其次，就政策执行力而言，该政策阻力重重前景堪忧，引起美国国内各方不满。政策一经提出就引发两会的强烈反对，不仅共和党人直接批评其为“中期选举的噱头”、民主党内的反对声音也十分强烈，众议院议长南希·佩罗西（Nancy Patricia Pelosi）、多数党领袖斯坦利·霍耶（Steny Hoyer）等人对其前景并不看好。而更多的民主党人希望通过征收行业利润税的方式补贴回扣给消费者的做法却被拜登拒绝。同时该政策的可行性也饱受质疑，由于中期选举前的两党对立加剧和大多数州立法机构已处于夏季休会期，主导石油裁定权的州一级政府不仅很难及时推出跟进性的措施，不同政府间的反应也存在差异。

再次，“油税假期”的推行时间与美国夏季驾驶高峰期吻合，因此停税有可能会给石油公司带来数十亿美元的损失。同时为了进一步降低油价，拜登还敦促石油公司和炼油厂为消费者降低价格，呼吁能源公司接受较低的利润率，以提高石油产量和汽油精炼能力，即使这样做意味着蚕食该行业的利润。政府态度及相应措施不断加剧了政府与石油生产商的关系，雪佛龙公司负责人迈克尔·沃斯（Michael Wirth）称政府“在很大程度上试图批评、有时甚至诋毁我们的行业”。这将会使拜登政府与各大汽油、汽车利益集团的关系进一步破裂，在未来涉及到国内能源供应、新旧能源转化的政策推行中，拜登或许会陷入被动。

可见“油税假期”作为拜登又一次推出的应急短效政策，既不属于中期选举前民主党希望推进的政策议程，也缺乏完整的政策决策过程，带有明显的仓促性和讨好作用。政策本身缺乏必要性和可行性，不仅难以产生实际效果，还有可能恶化拜登当前的党内外困局。

三、拜登政府石油政策一贯思路与共同缺陷

美国联邦政府的石油政策主要体现在制定能源战略、确立竞争规则和维持资源的可持续开发三个方面，不仅需要针对国家的能源政策和能源价格做出宏观的调整、通过税收进行石油产业利益的再分配，还需要为石油产业提供了经济、技术和制度框架，从而使私营企业能够有效地满足国家目前和将来对石油资源、能源安全、市场公平竞争，以及保持清洁和安全的环境的需要。自“海湾战争”以来，美国的石油政策重心主要在维持石油储备以应对能源危机，以及提升行业全球竞争力上。自2001年美国《国家能源政策》 告出台以来，美国基本形成了通过节能增效、增加本土供应和发展替代能源为主的“能源独立”战略。在国内供应能力建设上主要包括加强国内油气资源开发力度、升级石油与天然气输送设施及输送管道、修缮、扩大炼油设施、增加国家战略石油储备四类措施、加快新能源发展几个方面。

但随着气候问题的紧迫性日渐提升，在国际舆论压力、盟友合作前景和党派竞争的背景下，为达成碳排放承诺，拜登自上任以来明确表示支持以环保能源取代传统能源。这标志着能源战略中的可持续发展议题已经在政府议程中摆在了与能源安全和能源独立相同的地位上。拜登展现出极大的魄力并投入了大量的资源推行新能源政策，并通过生产限制、取消输油管道建设等措施压缩传统能源市场。但其清洁能源议程从现实结果看似乎并不尽如人意。

一方面，清洁能源替换传统能源是一个循序渐进的过程，需要一个稳定的能源供应环境和技术、资金、市场等多方面的支持。但这一进程在刚运行不久就受到新冠疫情造成的能源行业投资回缩和技术供应链脱节等问题的强烈冲击，引发了新旧能源交接不畅和消费者焦虑。而这一弊病又在俄乌冲突的冲击下被不断放大，消费者较低的新能源接受度和传统能源的供应不足进一步加剧了市场严重的供求不均衡。在前所未有的油价增幅和支持率降幅的压力下，本需要“沉住气”坚持气候议程的拜登不得已向现实经济问题低头，不惜以暂停新能源政策为代价不断从传统能源供应及价格补贴等方面试图挽救经济颓势。这种在提倡新能源与依赖旧能源应急两头拉扯的局面，注定导致拜登政府转向传统能源供应的政策是应急的、短效的，不仅本身难以具备长效实施的物质基础，也不符合其自身的长期气候议程。正如参议院共和党领袖米奇·麦康奈尔（Mitch McConnell）称，拜登和民主党花了一年的时间对传统燃料发动战争，现在却又想用纳税人的钱来掩盖后果。尽管该评论出自共和党领袖之口，但却反映了拜登系列石油政策的痛点问题。

另一方面，由于无法直接从国内生产与海外供应拓展这一供应端源头直接解决问题，拜登只能要么选择用国家储备和财政填补能源价格黑洞（如释放SPR和民主党人提出的提供油价回扣卡），要么通过不断压缩石油和天然气集团自身的利益空间强制降低价格（如暂停油税、呼吁企业调低利率等）。但在财政支出和战略石油储备有限的情况下，拜登只能一再直接或间接的将矛头对准能源公司公司。而这一态度在本就因推行新能源政策而不断压缩传统能源行业市场空间的背景下，加剧该行业的不满。不仅给该行业带来了生产成本的上涨，还没有解决因投资不足和劳动力短缺带来的供应不足的根本问题，国内的石油供应能力将迟迟难以提升，难以从根本和长远的角度回应供应不足的结构问题。

四、系列石油政策不断加剧拜登的执政困境和美国的经济困境

拜登石油政策的第一重困境是政策预期与实际效果不符合的困境。能源政策中对石油天然气等传统能源的需求提升不仅会为拜登的气候议程带来更大的阻力基数，其针对传统能源使用前后自相矛盾的政策也使得环保支持者对其政策效力大失所望。而面对能源供应危机和随之而来的高通货膨胀率，白宫内部认为总统必须至少表明他理解美国人的痛苦，并尽其所能提供帮助，即使短期内问题难以解决。因此从最初的大量释放战略石油储备到如今的暂停油税，尽管政策的性价比并不明显，但拜登多次表示他希望给予民众更多的缓冲机会，并向社会展现出政府应对现实危机的态度与决心。但现实却是相较于态度，选民更看重实际的解决效果，在效果甚微甚至适得其反的石油政策面前，民众正将本不属于拜登政府导致的疫情、地缘冲突等问题带来的消极情绪转嫁到当局政府上，而这种失落正随着两项危机的发展不断加剧，拜登中期选举前的支持率也频频走低。截至7月12日，拜登的支持率已跌至39%，反对率则升至55%。

拜登上任以来的支持率变化

第二重困境是供需不均衡的结构性经济困境。价格问题需要从供给端入手而非定价入手，但不管是寻求海湾国家扩大生产、缩减对俄能源制裁还是放松对国内石油行业的生产及输油管道限制，在美国外交部署和拜登环境政策的压力下，扩大海内外供给都难以实现。但价格端的应急措施难以触及问题的核心，不仅会由于回避供应能力缺陷的现实问题而放任不平衡持续加剧，还会因为施政对象与诉求对象错位而刺激消费的进一步提升，低收入家庭补贴后也难以消费、高收入家庭补贴后扩大消费。在市场自发性特征的驱使下，拜登的石油政策导致了失衡加剧、价格难以下跌的恶性循环。

第三重困境是政府宏观调控和市场自主调节相矛盾的困境。拜登上任后的系列国内政策已经饱受“大政府”的弊病，而在石油供应危机中政府希望压低价格反而进一步刺激供需不均衡的强劲干预反而进一步破坏了市场自主调节能力。理想市场状态下，供不应求的高价格在消费者由于成本增加而不断减少的过程中，市场需求将会逐步下降，最终返回供需相对均衡、油价自主回跌的阶段。但当前的市场自我调节机制由于供需两端的国家政治性干预而不断失灵。供应端由于外交压力阻碍了全球能源流通并造成潜在能源储备停滞。需求端在支持率压力和财政拨款难度较大的背景下转向了试图直接控制价格，但政策实行过程中又导致了潜在需求提升的相反效果。在市场供需长期错位的背景下，市场自我调节能力的失效不仅将延长危机的解决期限，还会给本就黔驴技穷的拜登政府增加更多的难度和政策成本。

最后一重困境是拜登的石油政策逐渐掩盖了美国深层次企业供应不足的内生性问题，拆东墙补西墙的操作无异于饮鸩止渴。大量的政府补贴和针对企业的强劲干预掩盖了美国能源行业中由于劳动力不足和投资短缺带来的生产力不足的内生性问题。但在清洁能源转型政策的整体部署下，拜登只能回避对传统能源生产力提升的措施，通过系列应急政策不断将政府石油政策的重点和注意力从如何提高供应变为如何仅降低价格。这种对难以短期解决的根本性问题回避的态度导致拜登石油政策最多只能取得浮于表面的有效性，长期的政策动力和效率都有所欠缺。

五、小结

中期选举之前，在疫情再度反弹、国际市场油价上涨、能源需求复苏、企业逐利本质以及多国制裁俄罗斯等因素共同影响美国国内能源价格的背景下，拜登面临着自上世纪海湾战争、石油禁运、经济衰退以来前所未有的经济和能源压力。从大量释放战略石油储备、使用乙醇混合石油到暂停油税，拜登几乎使用了其可以使用的全部油价杠杆。但拜登由各类自相矛盾、效果甚微的短效应急政策堆砌起来的石油政策体系已经将其放入了一个个自己造就的困境，一个由绿色转型、俄乌战争、新基建法案等共同作用的执政困境。90天的“油税假期”似乎是中期选举前最后一次有力的石油政策，但这一政策同样可能引发更大的反弹。届时拜登是能按照他的承诺放弃免税，还是又一次被形势所逼，用更多的应急政策弥补上一政策的缺陷呢？在不断的政策循环下，拜登将会越陷越深。

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原标题：拆东墙补西墙：频频出台的石油政策加剧了拜登的经济困境

《美国政治追踪》是由海国图智研究院在2018年12月对《中美关系每日速递》改版后独家推出的美国研究刊物，通过对白宫内部动态、党派竞争动向、美国各州情况及中美关系发展趋势等问题的梳理和跟进，保持对美国内政的持续关注，并配合之后的大选预测。