李佐军、赵西君：我国建筑节能减排的难点与对策（上）

摘 要：建筑节能减排是我国节能减排的重要内容。近年来，我国建筑节能减排已取得了明显的进展。但目前建筑节能减排正面临节能减排成本高、推广难度大，监管体制尚未理顺，考核指标体系设计不合理、地方政府积极性不高，建筑使用主体多、难以形成合力等四大难点，直接阻碍了我国建筑节能减排工作的进一步开展。为加快推进建筑节能，要加强建筑节能技术研发推广，理顺部门管理体制，采取经济激励措施，全面发挥政府监管作用，加快可再生能源在建筑中的利用，形成建筑节能减排共识。

我国现有建筑面积为400亿平方米，而在建筑方面的能源利用效率又较低，单位建筑能耗比同等气候条件下的国家高出2-3倍。国内建筑能耗约占全社会总能耗的1／3，已与工业能耗、交通能耗一道成为我国三大“能耗大户”，这在一定程度上加剧了我国日益严重的能源危机。目前，我国正处于城镇化快速发展时期，新农村建设也在不断推进，建筑业发展正逢其时，房屋建筑面积正在快速增加，每年新增20亿平方米的房屋面积，超过所有发达国家年房屋建成面积的总和。可见，做好建筑节能减排具有重要的现实意义，不仅能缓解我国的能源供应，还能减少环境污染，有利于经济社会的可持续发展。我国在积极发展绿色建筑、大力降低建筑能耗方面取得了明显进展，但仍然存在一些不可忽视的难点，制约着建筑节能减排工作的开展。截至2012年底，在我国城镇既有建筑面积中节能建筑只占18%。挖掘和梳理我国建筑节能减排中的难点，并有针对性地提出对策措施，将有力促进建筑的节能减排工作。

一、我国建筑节能减排取得了明显成效

我国从20世纪80年代初开始关注建筑节能工作，近年来的重视程度更是不断加大，取得了显著成效。“十一五”期间，我国建筑节能总量约合1.1亿吨标准煤，占国内节能减排总量的25%。截至2012年底，我国城镇节能建筑面积的总量达到69亿平方米，节能能力为6500万吨标准煤，其中2012年新建成的节能建筑10.8亿平方米，节能能力为1000万吨标准煤。

（一）绿色建筑不断增加

绿色建筑在全寿命周期内，能最大限度地节能、节地、节水和节材，减少室内外污染，保护生态环境。我国很多城市都在大力发展绿色建筑。以深圳市为例，2011年深圳市共有绿色建筑示范项目近80个，绿色生态园区6个，其中国家级绿色建筑示范区1个，绿色建筑面积（包括已建和在建）已经超过1000万平方米，是我国甚至全世界在建绿色建筑面积最大的城市。近5年，我国的绿色建筑发展很快，每年的发展速度比上年翻番。2012年，全国389个项目获得绿色建筑评价标识，总建筑面积4055万平方米，绿色建筑的数量和面积均超过前4年的总和。江苏省无锡市太湖新城、贵州省贵阳市中天未来方舟生态城、河北省唐山市唐山湾新城、深圳市光明新区、云南省昆明市呈贡新区、重庆市悦来生态城、天津市中新生态城、湖南省长沙市梅溪湖新城等被确定为首批绿色生态城区示范。

（二）低碳建筑技术取得较大发展

我国低碳住宅技术发展较快，新材料、新工艺、新技术不断出现，在新型节能墙体及屋面保温材料、供热采暖系统、节能建筑体系、密闭节能保温门窗等方面都取得了较大突破。目前，住宅低碳技术共计获得国家科技进步奖10多项，获建设部科技进步奖69项，主要包括带饰面聚苯板内保温、热反射保温隔热窗帘、保温复合墙体和屋面、供热管 水力平衡技术、采暖居住建筑节能设计原则与方法等。这些低碳建筑技术的不断出现，为节能建筑的发展提供了强有力的技术支撑，节能建筑也因此持续涌现。

（三）低碳建筑政策连续出台，建筑发展日益规范

我国已经出台了多项引导低碳建筑发展的政策规范。2006年，我国制定了首个《绿色建筑评价标准》，从住宅和公共建筑全寿命周期出发，多目标、多层次提出了绿色建筑综合性评价的国家标准。在“十一五”国家科技支撑计划中，关于绿色建筑设计与施工的标准规范研究又得到进一步发展。并编制完成了《绿色建筑设计技术指南》、《绿色施工导则》、《民用建筑绿色设计规范》、《建筑工程绿色施工评价标准》等标准规范、技术指南。2012年，国家又出台了《关于加快推动我国绿色建筑发展的实施意见》，对绿色建筑进行奖励，二星级绿色建筑每平方米奖励45元，三星级绿色建筑每平方米奖励80元。江苏、陕西、安徽、上海、天津、武汉、广州、深圳、青岛和西安等省市也制定了绿色建筑补贴政策。比如，陕西省对绿色建筑的奖励标准为一星级绿色建筑每平方米奖励10元，二星级绿色建筑每平方米奖励15元，三星级绿色建筑每平方米奖励20元；上海市对2.5万平方米以上的二星级绿色建筑和1万平方米以上的三星级绿色建筑，补贴标准相同，均为每平方米60元。低碳建筑相关政策也在不断酝酿和推进中，重庆市已制定《重庆低碳建筑评价标准》并颁布实施，该标准也成为我国第一个低碳建筑评价标准。这些政策和标准的出台，不仅为我国低碳建筑发展提供了明确的发展方向，也为规范我国当前绿色建筑标准提供了重要依据。

（四）低碳建筑示范不断出现，引领建筑发展新趋势

在政策支持和引导下，低碳建筑已在我国绝大部分省区市开始推广，低碳建筑社区也在部分城市涌现。江苏省将建成集低碳制造业集聚区、低碳现代服务业集聚区、低碳示范应用集聚区于一身的国家级低碳生态示范区，也是我国首个低碳示范区和国际化的低碳新技术交流、推广基地。杭州按照“国家绿色建筑三星级”标准设计和建设了低碳科技馆，在建材上以天然的、可回收的材料为主，并首创实现了太阳能热水供应、采暖、制冷和光伏并 发电等技术与建筑的完美结合，建筑整体节能效率达88%，成为名副其实的低碳建筑。这些低碳建筑的不断建成，对于引领和带动我国建筑发展新趋势起到了良好的示范作用。

二、我国建筑节能减排面临的难点

（一）建筑节能减排成本过高，推广难度较大

与发达国家相比，我国建筑新材料产业仍较为落后，建筑新技术也在装备和应用等方面存在差距，需进一步加大科研和人才投入，这将直接增加我国新建筑材料和建筑技术的使用成本。据世界40多个政府机构的可持续性建筑特别工作小组发表的《绿色环保建筑的成本与经济效益》 告指出，一个具备绿色环保特性的建筑物成本比一般的建筑物平均高出2%，而我国估计建筑成本会增加1000元／平方米。这些建筑成本大多会转嫁给消费者，大大增加消费者的成本。有人做过调查，如果低碳住宅的价格比普通住宅高出不多，多数购房者还可以接受，但如果高出10%以上，则愿意购买低碳住宅的人几乎没有。高昂的建筑成本为绿色建筑的推广带来了很大的难度。

（二）监管体制仍未理顺，实施难度较大

推进建筑节能减排的监管体制仍未理顺。主要表现在：一是管理部门交叉，利益冲突较多。建筑节能减排实施是一项涉及经济社会各个领域的庞大而复杂的系统工程，在具体推进过程中，需要发展改革、建设、财政、税务、科技、质量监督、环保等诸多部门共同参与执行，因此各部门之间的统筹、协调、合作对推进建筑节能减排至关重要。目前，由于管理部门间存在一定的管理权限交叉问题，带来了部门利益冲突，在这种情况下建筑节能减排会由于管理部门未能达成一致意见，而削弱建筑节能减排的实施效果。二是部分政策相互矛盾，难以有效实施。主要表现在一些政策制度，比如《节能中长期专项规划》、《节约能源法》和《民用建筑节能条例》，重节能轻减排，重视节能的考核，而忽视减排的评价考核，导致节能与减排相脱节。并且，一些政策或法律法规由于出台时代背景不同，初衷不同，导致彼此割裂，甚至有些条款对立。三是政策法规仍不健全，实施缺乏支撑依据。国家先后出台了《绿色建筑技术导则》、《绿色建筑评价标准》等规定，绿色建筑的相关标准在一定程度上得到规范。但是，目前我国尚无关于绿色建筑的行政法规，相对一个行业的部门规章而言，用于调整绿色建筑这样跨行业、跨部门的国家战略，显得效力层级不够。绿色建筑的法规政策体系在结构上的不完善，为建筑节能减排的实施带来了一定的困难。四是监管环节脱节。建筑节能监管涉及环节较多，涉及项目审批、设计、施工图审查、施工、监理、检测和竣工验收等，从实际运作看，存在很多脱节现象，给建筑节能减排实施带来了很大困难。比如，建筑节能的推广需要法律、行政、经济等多种手段相结合，进行强有力的引导和干预，但国家专门的建筑节能行政执法部门尚未成立，监督管理体系不健全，建筑节能管理体制缺位。

（三）未纳入政绩考核指标体系，建筑节能减排实施积极性不高

在中国现行的分权制度，特别是财政分权制度下，经济发展成为地方政府背负的最大责任。建筑节能减排会增加一定建筑成本，会在一定程度上抑制房地产业发展，不利于促进当地经济的发展，因此地方政府往往会消极执行或不执行中央的政策，甚至很多措施和投资方向与中央的指导原则相背离。