卢平：保护山西黄河流域生态和高质量发展的法律构想

保护山西黄河流域生态和高质量发展

的法律构想

□卢　平

习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调，黄河流域生态保护和高质量发展是重大国家战略，提出要“共同抓好大保护，协同推进大治理”。黄河流域的跨区域性，是对流域协同治理推进生态建设和绿色发展的新探索和尝试，为全国跨区域流域生态协同治理提供经验模板，实现国家生态环境治理体系和治理能力现代化。

推进黄河流域生态保护和高质量发展是对习近平生态文明思想和经济思想战略融合的实践探索。黄河流域生态保护和高质量发展不是单独的强调保护生态和经济发展，而是旗帜鲜明地要求生态环境与经济发展的有机结合。黄河流域生态保护和高质量发展战略既是推进黄河流域生态文明建设的战略抓手，也是培育区域经济高质量发展新动能的战略举措。在黄河流域构建以流域为单元的生态环境保护体系、产业体系和制度法规体系，是生态文明建设和经济发展的融合，也是习近平生态文明思想和经济思想的战略结合。

通过梳理我国历代治理水的法律制度及借鉴国外河流治理立法的经验，借鉴《长江保护法》的立法成果，推进黄河流域保护立法，构建“共同抓好大保护，协同推进大治理”格局，坚持生态优先、绿色发展原则，贯彻统筹协调，系统治理理念，完善治理管理体制，健全生态治理机制，从整体上构建黄河流域协同治理、多元治理、整体保护的法律体系，保障黄河流域生态保护和高质量发展。

一、黄河保护立法之历史经验

“黄河宁，天下平。”黄河治理并非无本之木、无源之水，我国治理黄河有着悠久的历史和丰富的经验。早在西汉时期，汉武帝令左内史倪宽开六辅渠以辅助灌溉，定“水令”促使百姓合理用水；唐代律典制定专门的水资源管理法规——《水部式》以及相关河防管理制度；北宋时期，王安石制定农田水利法规范水利建设；到明代，“河防律”成为《大明律》“工律”的重要内容。同时，在中国古代“官法同构”的制度建构下，随着一系列涉水管理制度的出台，相应的行政管理机构也不断完善。改革开放以来，中国涉水法律法规先后出台，初步形成了“一核、两翼、三配套、四补充”的法律法规体系，其中“核心”是《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水法》；“两翼”是《水污染防治法》《水土保持法》《防洪法》等行业单行法；“三配套”是《黄河水量调度条例》《黄河河口管理办法》等流域单行法；“四补充”指《陕西省渭河流域管理条例》《汾河水污染防治条例》等省级层面法规，现有法律法规从国家、流域、地方3个层面规范了流域生态保护治理等方面，但仍无法适应黄河流域大保护大治理的需求，难以建立统分结合、整体联动的工作机制和整体部署、规范治理的管理模式。

二、国外河流立法理论借鉴

关于流域治理法治化，在此可借鉴莱茵河污染治理立法经验。莱茵河是欧洲西部最大的河流，对沿岸各国的发展有着举足轻重的作用。然而，随着工业化热潮的兴起，莱茵河出现了严重的污染、生态退化等环境问题，被称为“欧洲的下水道”。为了应对工业化发展带来的污染问题，莱茵河流域沿岸各国开展污染治理工作。首先，流域沿岸各国密切合作，成立流域协同治理组织，1950年7月，荷兰、瑞士、德国、法国和卢森堡成立了“保护莱茵河国际委员会”全面处理莱茵河流域保护问题，欧盟于1976年加入该组织。莱茵河流域途经多个国家，治理流域问题成功的关键因素是多国之间的通力合作，从流域整体生态系统出发治理莱茵河污染问题，先后制定了一系列生态保护法律法规和行动计划，从《保护莱茵河伯尔尼公约》到《莱茵河2000年行动计划》，再到《莱茵河2020计划》，详细制定了莱茵河流域防洪保障、地下水保护、生态改善等方面的目标、治理举措和规划，力争用最先进的技术手段和最严格的生态指标，促进莱茵河生态系统的恢复。经过多年的努力，现在的莱茵河水质大大提升，生态环境得到明显改善，莱茵河重现生命之河的美丽景象，可以称得上是世界河流治理的成功典范，其经验和做法值得我们借鉴。

黄河乾坤湾，图片由山西黄河流域生态保护和高质量发展课题组提供。

三、黄河保护法治保障构建

习近平总书记强调，治理黄河，重在保护、要在治理。黄河立法应贯彻“生态优先，绿色发展”的原则，坚持“绿水青山就是金山银山”的理念，同时将高质量发展作为关键要义，以高质量发展促进生态高水平保护，以生态高水平保护实现高质量发展。黄河流域现行法律体系在一定程度上推动了流域水事管理和社会发展，但同国家重大发展战略的高要求还存在着差距和不足，现行立法体系多为行政法规、规章及规范性文件，效力位阶较低，难以整体解决全流域综合问题，且法律调整范围较为单一，管理机构职权分工交叉重叠，缺乏整体系统的安排。与《长江保护法》一样，黄河保护立法作为流域立法，是一次重要的理论创新和实践创新，立法工作需要突破现有的部门立法理念和原则，立足于流域整体确立流域立法的新模式。

首先，流域内部是一个相互联系的有机整体，上游的水资源开发利用直接影响下游的社会生活和经济发展，流域的整体性、联动性要求我们必须建立贯穿流域的统一管理体制，整体统筹规划、分工协调管理，为流域生态保护和高质量发展保驾护航。目前，黄河流域治理机构主要是黄河水利委员会和黄河流域生态环境监督管理局、国家相关部门及流域内各级政府、部门，长期以来，多头管理和“九龙治水”的现象导致治理效果不能达到预期值。

责编：张慧

二审：赵凝

终审：段利军