节能环保行业PPP模式运作要点分析——以垃圾处理项目为例

一、节能环保行业PPP项目运作的政策环境分析

近年来，随着环境问题日益凸显，中央层面对节能环保行业的重视与日俱增，在节能环保领域进一步加大对PPP模式推广的政策扶持力度。2017年9月，国家发改委对环境商会以全国工商联团体提案的形式向两会递交的《关于推进环保领域PPP项目实施的提案》的回复中明确，“推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，是打破公共服务领域市场准入限制、吸引社会资本参与公共服务供给的有效途径。在资源环保领域加快推进政府和社会资本合作，有利于将资源环保的政策要求转换为节能环保产业的市场需求，通过‘专业化、产业化、市场化’的产业组织方式，培育和规范可持续的商业模式，以更好的效率提供更高质量的资源环境公共服务”，并明确下一步将根据环保PPP项目的特点，继续鼓励和支持治理模式创新，研究推动地方统筹各领域项目资源制定PPP项目实施规划，深化环保PPP项目及关联项目的前期工作；针对资源组合类项目，指出可根据细分领域的技术路线成熟度、商务模式定型度、单位投资强度稳定度、项目之间的关联度等，适度推进；另外，在项目付费机制方面，鼓励根据项目实际情况，探索建立使用者付费与政府付费、开发性资源补偿相结合等方式，丰富项目投资回 方式，促进资源环保类PPP项目加快落地和健康发展。

国务院在今年6月16日发布《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》，明确“采用直接投资、投资补助、运营补贴等方式，规范支持政府和社会资本合作项目；对政府实施的环境绩效合同服务项目，公共财政支付水平同治理绩效挂钩。鼓励通过政府购买服务方式实施生态环境治理和保护”；紧接着在6月27日印发《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，提出“支持依法合规开展大气污染防治领域的政府和社会资本合作（PPP）项目建设。鼓励开展合同环境服务，推广环境污染第三方治理”。

针对节能环保领域的细分行业，如污水、垃圾处理等，住建部、国家发改委、财政部、国土资源部及中国人民银行等部门在2016年9月联合发文，鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业；财政部在2016年10月发布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）中规定，在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，各地新建项目要“强制”应用PPP模式，同时，为加深该等“强制性”，财政部联合住建部、农业部、环境保护部在2017年出台《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建[2017]455号），进一步要求政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式，有序推进存量项目转型为PPP模式。尽快在该领域内形成以社会资本为主，统一、规范、高效的PPP市场，推动相关环境公共产品和服务供给结构明显优化。

另外，在能源领域，为改革创新能源领域公共服务供给机制，拓宽投融资渠道，充分调动社会资本参与能源领域项目建设的积极性，国家能源局专门出台《关于在能源领域积极推广政府和社会资本合作模式的通知》（国能发改〔2016〕96号）。

二、垃圾处理PPP项目案例分析及经验借鉴

（一）对PPP项目库整体情况的分析

根据财政部PPP综合信息平台项目库公开信息，截至2018年7月底，生态建设和环境保护类入库项目共656个，其中国家示范项目89个，省级示范项目65个。在生态建设和环境保护类项目下，环境综合治理类项目居多，共229个，占总项目数的35%左右；另外，湿地保护类项目49个，生活垃圾治理项目35个，污水处理项目61个。

能源类入库项目共97个，其中国家示范项目28个，省级示范项目22个。在能源类项目项下，垃圾发电类项目最多，共65个，占到总项目数的67%左右；其他类型项目主要包含光电、煤电、新能源充电桩、生物质能、风电、水电、能源储备类项目等，数量较少。

从以上数据可见，垃圾处理项目（包含生活垃圾、建筑垃圾填埋、发电等项目）仍是节能环保行业主推的典型项目类型，也是PPP模式运用较为广泛及成熟的重要行业领域。

（二）案例分析及经验借鉴

以南京卓远提供咨询服务的江西省某县生活垃圾处理PPP项目为例，该项目为国家示范项目，规划总用地面积53413.99㎡，项目规划建设总建筑面积为22465.72㎡。项目规划建设厌氧发酵池1栋,建筑面积6077.18㎡；前分选联合厂房1栋，建筑面积5855.53㎡；热解气化车间1栋，建筑面积1679.92m2；制肥联合厂房1栋，建筑面积6015.11㎡；污水循环车间1栋，建筑面积753.46㎡；发电站1栋，建筑面积380.00㎡；办公宿舍1栋，建筑面积1674.52㎡；门卫室1栋，建筑面积30.00㎡。本项目计划总投资11700.98万元，其中建设投资11050.37万元，占总投资的94.44%；流动资金650.62万元，占总投资的5.56%。

项目建成后按照减量化、资源化、再利用的原则，以零能耗城市生活垃圾综合利用技术形成日处理生活垃圾300 t，年处理生活垃圾109500 t的能力，达到全面提升全县环境卫生质量的目标。

本项目属新建项目，采用BOT方式，合作期限设定为25年，其中建设期1年，回 机制为可行性缺口补助，本项目目前已成功落地，具有以下亮点可供借鉴：

1、项目PPP实施领导小组架构完整、职责清晰。

为加快推进本项目的实施，县政府授权县城市管理局（以下简称“县城管局”）作为本项目的实施机构，县城管局已成立由局长兼任组长的政府和社会资本合作模式推广运用工作领导小组，负责城管局PPP项目的招商、洽谈、协调及跟踪建设等事宜。领导小组成员除了县城管局相关领导外，还包括环卫所、市场服务中心等相关部门人员。

领导小组下设办公室，设在市政府，负责PPP项目的实施进度跟踪、资料汇总及上 等工作；对项目实施方案进行联审；负责相关政策指导、宣传培训、信息统计等日常工作；承办领导小组交办的其它工作。

基于本项目PPP实施领导小组架构完整、职责清晰，在加快本项目实施效率、促成项目成功落地等方面发挥了重要作用。

2、前期准备工作较为充分、论证合理。

本项目在前期工作开展过程中，已就项目建设模式、资金筹集办法、建设规模、设计方案等方面，在借鉴外地市和项目一期经验的基础上进行了科学论证，并广泛征求了相关单位的意见，项目建设模式和实施方案基本厘清。

3、采购方式的选择符合本项目的实际需求。

考虑到本项目拟采用新型的生活垃圾综合利用处理技术，其采用的处理技术为“垃圾分选+厌氧发酵+水解”，采用物理法对垃圾中的不同成分进行分选，然后通过厌氧发酵制沼气；沼渣沼液高温高压使其中的有机质进行分解，将分解后的有机质转化为肥料，可实现垃圾处理的减量化、资源化，比较适合当地的垃圾处理现状。由于采用的垃圾处理方式十分新颖而且比较复杂，目前国内并不成熟，仍有许多需要探讨的内容。因此，对照采购方式的适用性，本项目采用竞争性磋商的采购方式。

三、垃圾处理项目运用PPP模式的要点分析

（一）垃圾处理PPP项目的特点

1、垃圾处理PPP项目对前瞻性的要求更高。

与其他行业的PPP项目相比，因垃圾处理设施建设经常面临选址难的问题且考虑到垃圾处理需求是随着城市发展而逐渐增大的，因此在相关方案设计阶段，需充分预留项目扩建的空间，尽量在规划选址阶段即考虑未来3-5年的垃圾处理设施建设需要，避免影响垃圾的及时处理。

2、行业政策保障力度加大，监管趋严。

从上文对节能环保行业PPP政策分析也可以发现，中央层面对垃圾处理行业运用PPP模式的鼓励及支持力度不断加大，按目前政策，各地垃圾处理项目需“强制”适用PPP模式；另一方面，对生活垃圾处理行业的监管标准趋严，住建部在2015年及2016年相继发布了《生活垃圾焚烧厂运行监管标准》（CJJ／T 212-2015）和《生活垃圾卫生填埋场运行监管标准》（CJJ/T213-2016）。另外，“十三五”规划明确指出“不鼓励建设处理规模小于300吨/日的焚烧处理设施和库容小于50万立方米的填埋设施”，第一次对垃圾处理设施的建设规模标准进行了统一。

3、项目适宜“打包”运作、统一招标。

与其他基础设施建设项目相比，垃圾处理项目投资规模小而且较为分散，尤其是乡镇和村级垃圾处理项目，需要集中“打包”实施，增加项目对投资人的吸引力。在《住房城乡建设部等部门关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》（建城[2016]208号）中也规定“鼓励市县、乡镇和村级污水收集处理、垃圾处理项目‘打包’投资和运营，实施统一招标、建设和运行，探索市政公用设施建设运营以城带乡模式”。

4、垃圾处理行业的边界在逐步拓宽，后续PPP项目类型将更加多样化。

相关业内人士指出，垃圾处理行业正逐步从生活垃圾到建筑垃圾、餐厨垃圾，从清扫保洁和垃圾收运到垃圾全过程管理，从城市垃圾到农村垃圾处理项目拓展，相应地纳入PPP模式合作的项目类型也将从传统单一类型向全过程综合管理类型转变。

5、垃圾处理项目对行业的技术依赖性较强。

根据相关资料，对于垃圾处理行业而言，目前在垃圾填埋渗滤液浓缩液处理、焚烧飞灰处理、有机垃圾处理、家庭有害垃圾处理等方面仍有技术瓶颈亟待突破。

（二）运用PPP模式的要点简析

1、运作模式方面

就运作模式而言，垃圾处理PPP项目与其他行业PPP项目相比并无太大的区别，主要还是根据项目实际情况，区分新建、改扩建项目，是否适宜由社会资本长期拥有及结合项目业主方合作意愿等，分别采用BOT、BOO、TOT、ROT等方式。

以某区生活垃圾资源化处理PPP项目为例，基于项目特点考虑，该项目采用BOO（建造—拥有—运营）模式运作，由社会资本方负责项目的投资、融资、设计、建造、运营、维护、管理，政府方合作边界控制在公共产品及服务的定价（调价）管理、公共产品质量和数量的监管、相关优惠政策的落实等方面。

3、回 机制设计方面

现行生活垃圾收费制度主要以《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》及《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》两个政策文件为基础而形成，具体计收办法和收费减免办法由各地方人民政府根据实际情况制定。目前仍存在收费制度不完善、收费主体不统一的问题，尤其在收费的强制性和规范性方面缺乏落实，公众缴费的意识不强，征收率普遍较低。

从实际情况看，各地方基本上以户或居民人数为单位收取垃圾处理费，有的附征于水、电、燃气等公用事业收费，按照居民消耗的水、电或燃气数量作为计算依据征收生活垃圾处理费；有的地方则是通过居民自治组织或者物业管理机构直接向公众收取垃圾处理费。

因此，对于垃圾处理PPP项目而言，PPP项目公司一般并不会直接向公众收取生活垃圾处理费，而是通过向政府方收取“生活垃圾处理服务费”收回投资成本及获得合理回 。

另外，针对资源环保类PPP项目，中央层面明确提出鼓励根据项目实际情况，探索建立使用者付费与政府付费、开发性资源补偿相结合等方式，丰富项目投资回 方式。实操中，部分垃圾处理项目通过对垃圾的资源化利用获得一定的经营性收益，整个项目的回 机制设置为“可行性缺口补助”，并对PPP项目预期超额收益在政府方和社会资本方之间进行合理分配，实现了资源的有效整合，提升项目的整体吸引力。

3、绩效评价方面

实操中，垃圾处理PPP项目在实施方案或项目合同编制阶段，对于项目运营维护绩效考核指标设置主要依据的是《关于发布<城市环境卫生质量标准>的通知》（建城【1997】21号）、《城市道路清扫保洁质量与评价标准》（CJJ/T126-2008）、《生活垃圾卫生填埋处理技术规范》（GB50869－2013）、《生活垃圾焚烧污染控制标准》（GB18485—2014）等文件。

具体考核指标的设置与项目合作边界是相对应的，以生活垃圾收运、清扫保洁及填埋处理一体化项目为例，运营维护绩效考核指标主要包括以下方面：

（1）项目设施配备情况：如户用垃圾桶配备、垃圾收集点设置、中转站设置、垃圾收运车配置、垃圾运输车配置、吸污车配置、三轮快速保洁车配置、指挥调度中心设立等。

（2）保洁情况：可能涉及道路保洁、街道保洁、巷道保洁、村庄保洁（村庄道路及公共场所、村庄路边沟渠及河塘、村庄非法广告等，如涉及）、水面保洁、垃圾桶保洁、交通护栏保洁以及特殊天气保洁等。

（3）垃圾收运情况：具体要求如垃圾运输实行智能化管理，应密闭运输，车容应保持干净整洁；对于中转站，要求外形规范统一，装饰美观；当日产生的垃圾应当日压缩并清运，不积留；压缩作业完成后应将散落垃圾清理干净并及时把地面冲洗干净消毒杀菌；吸污车应根据需要及时收集中转站压缩垃圾产生的污水，不得随意排放等。

（4）公众满意度情况：因垃圾处理项目本身具有强烈的外部性，与居民日常生活息息相关，因此对于项目公司履约情况需定时进行公众满意度调查。