政法领域改革背景下检察公益诉讼参与社会 治理的定位及路径思考——基于志丹检察的实践思考

政法领域改革背景下检察公益诉讼

参与社会治理的定位及路径思考

——基于志丹检察的实践思考

志丹县人民检察院党组书记、检察长 杨菲菲

当前政法领域改革主要目的之一是如何更好的参与市域社会治理现代化，这也是当前加强基层检察院建设中所面临和解决的重要课题。公益诉讼是检察机关依法履行“公共利益代表”职责和助力社会治理的重要制度设计，这对于明确检察机关参与社会治理的新定位，创新检察机关参与社会治理的新方式，为检察权主动融入和服务社会治理大格局并协同推进社会治理开辟了新路径。

一、检察机关参与社会治理的新路径——公共利益保护

检察机关参与社会治理，首先有赖于对检察权的性质和界限有准确的认知。早在1996年《刑事诉讼法》修改后，我国理论界和实务界关于检察权的性质就产生了争议，各种观点争论不休，大体形成了行政权说、司法权说、双重属性说、法律监督权说、独立公权力说等几种代表性观点。纵观这些观点，学者们对检察权性质的看法虽并不一致，但都承认，法律监督属性是检察权的本质属性，法律监督通过权力制衡实现，检察权就是分权制衡理论的具体体现。随着司法改革的逐步深入、国家监察体制改革的推进，检察机关传统的职能发生了极大的改变，检察机关有必要对检察权属性进行重新的审视，对检察职能进行重新的定位。但可以肯定的是，检察机关作为法律监督机关的法律地位是不变的，检察机关是独立行使法律监督权的国家机关，承担着防止行政权和审判权异化，稳定宪法体制下国家权力的正常运行秩序的职能。检察机关不直接救济私权利，而是通过监督公权力运行，保护公共利益和国家利益，并通过公权监督实现私权救济。检察机关作为国家权力结构中的一环，本身为维护国家利益、社会公共利益而存在，因此承担着维护公共利益、国家利益的天然职责。另一方面，检察权作为对公权力进行监督制衡的权力，有在形式正义的基础上对实质正义的追求。英国的“公地悲剧”启示我们，由于每个个人都有将自己的生存空间和资源向外拓展的天性，在出现公共利益保护的“囚徒困境”时，虽然每个受益主体都明知停止对公共资源的不当使用才是正确的，但由于追求个体利益的最大化的考量，在缺乏有效约束的情况下，个人都会自觉或不自觉地获取公共资源为己所用，从而导致公共利益的损害。而随着信息社会和信息化的发展，现代社会的社会结构和组织结构逐渐呈现出扁平化、 络化的特征，社会连带性更加紧密、个体行为的外部性加强，单单一个行动就可能致使不特定多数人的利益受损。可以说信息社会，公共利益受损更为频繁，后果更为严重。而本该成为维护公共利益主渠道的行政权力，由于理性经济人追逐自身利益最大化的考虑，经常滥用或怠于行使职权，事实上导致公共利益维护的主体缺位。随着现代公权诉讼监督的路径从“主观诉讼”向“客观诉讼”延伸，诉权的设置超出了传统主观诉讼“诉的利益”的范畴，个人得请求发动司法审查程序，以私权直接制约和监督公权，维护公共利益和客观法律秩序，事实上将对特定行政事项的监督权赋予司法机关，司法得以介入了行政和立法的空间和领域，实现权力制约权力与权利监督权力的有机统一。检察机关作为法律监督机关以维护公共利益参与社会治理，对公权力进行监督，正是适应现代公权诉讼监督“客观诉讼”制度的发展，为解决现代社会发展过程中公共利益保护“公地悲剧”的囚徒困境，促进公权力良性运行而作出的现实选择。

二、检察机关参与社会治理机制构建的实践——以公共利益保护为切入点

检察机关以非司法化治理方式参与社会治理，需立足检察公权监督职能，建立对可能损害公共利益和危害非公经济发展的行政权力多方位、全过程的监督体系，确保以最低成本和最高效益实现对公共利益的保护，有效参与社会治理。另一方面，也要厘清体系内多种机制之间的关系和界限，形成相对独立但有机衔接的机制架构。

(二)完善检察机关参与社会治理的调查机制。修改后《民事诉讼法》第二百一十条明确规定，人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况，首次在法律层面赋予了检察机关同其民事诉讼监督职责相适应的权力。2015年，全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点，最高人民检察院发布《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，规定试点地区检察机关在办理公益诉讼案件过程中，可以采取调阅、复制有关行政执法卷宗材料、询问违法行为人、证人等调查核实措施，对民诉法210条规定的调查核实权进行了局部性扩张。监察体制改革后，职务犯罪侦查权从检察权能中剥离，检察机关要实现社会治理的有效性和针对性，必须高度重视调查权在公益诉讼领域的运用。通过细化调查权的行使条件、行使范围、启动方式、行使手段和法律后果等制度要素，来建立科学有效的检察机关参与社会治理调查机制。

（1）完善检察机关调查权的行使程序。检察机关通过信息收集和研判平台收集到损害公共利益或者有碍于非公经济发展的有关信息后，认为需要进一步调查核实的，可以启动调查程序，由承办人撰写调查 告并提出调查申请，调查申请应列明对案件线索的说明、拟采取的调查手段，需要的保障措施以及可能存在的风险等，由部门负责人或者检察长批准后进行调查。在政法领域改革深入推进背景下，相关审批要进一步分类化，违法行为调查和委托勘验鉴定等重要手段仍应经检察长批准，调卷、复制材料、获取言词证据应当向部门负责人 告或备案，其余应由员额检察官酌定。

（3）确立检察机关调查内容。针对公共利益保护案件和非公经济保障案件不同的案件特点，设置调查的具体内容，以规范调查权的适用。如在公共利益保护方面，应重点调查是否属于公共利益受损、公共利益的具体受损情况、主体责任、有无其他维护公共利益的适格主体等等。而在非公经济保障方面，则重点调查具体行政职能的履行情况、对非公企业造成的损害后果等等。

三、志丹县人民检察院工作实践

以司法手段解决涉公共利益保护和非公经济保障方面的非司法化问题，是检察机关参与社会治理的主要方式。在公益诉讼领域主要包括：督促起诉、支持起诉、行政执法监督、公益诉讼等。检察权作为一项对公权力运行进行监督的权力，实质是在形式正义的基础上，基于对公权力运行实质正义的追求，对公权力运行进行的二次微调，本身应具有谦抑性，在行使过程中应适度收敛和节制，以防权力的自我扩张和滥用，导致检察权对公权力独立运行的不当干预。在具体监督手段选择上，应遵循低成本、高效益和以扶助其他主体治理为主的原则，能够通过非诉方式化解矛盾的尽量发挥非诉手段的作用，穷尽行政手段、民事救济或者诉前程序后仍不能解决问题的，由检察机关直接提起公益诉讼。近年来，志丹县人民检察院以“追赶超越”为主线，以“三项机制”为抓手，以促进社会公平正义、保障人民安居乐业为出发点和落脚点，探索公益诉讼新模式，强化责任担当，积极探索公益诉讼参与社会治理的模式。

（一）寓支持于监督之中。坚持党对检察工作的绝对领导是确保检察工作方向正确的根本保证。志丹县人民检察院自觉将公益诉讼工作置于党委政府工作大局中谋划和推进，时刻保持与地方发展同频共振。一是精准选点提站位。紧紧围绕志丹县委争创“国家级生态文明县城”目标和打好“污染防治攻坚战”部署，把公益诉讼工作对象锁定在环境保护领域、革命旧址的保护及废弃井场专项整治等方面。二是及时汇 赢主动。通过书面汇 、专题汇 等多种形式，主动向县委和市检察院 告志丹公益诉讼的新动态、新情况，新发展态势，认真征求人大政协意见建议，确保工作思路与县委、与上级院的要求保持一致。三是持续跟进拓成效。以“办理一案、治理一片、造福一方”为目标，对所办案件持续跟踪，严格督促职能部门整改到位，避免检察建议“一发了之”或“一诉了之”。深入剖析案件背后折射的社会治理漏洞，通过专项整治座谈会、意见征求会、现场教学研判会、案例剖析会、制发检察建议等多种形式，积极参与到社会治理中。

（二）团结协作促进发展。志丹县人民检察院在开展公益诉讼工作过程中，主动加强与其他政府机关和企事业单位的沟通联络，全力谋求协作配合，形成工作合力。一是定制度加强协作。通过主动牵头，会同县国土资源局、林业局、生态环境局、水务局、住建局、市场监督管理局、国有中心等行政执法部门单位签定了《关于加强协作推进公益诉讼，促进法治志丹建设机制》等文件，还与志丹县审计局建立了《关于在生态环境保护、自然资源管理、国有财产保护、国有土地使用权出让保护等领域建立公益诉讼协作配合机制》等办法，为推进公益诉讼工作提供支持和保障。二是勤交流促进理解。坚持勤沟通、严监督原则，依靠人大、政协、新闻媒体和人民群众的监督支持助推公益诉讼检察工作深入健康发展。主动邀请人大代表和政协委员参与公益诉讼检察工作，并通过“现场查看+圆桌会议”等方式不断扩大公益保护社会影响力，在增强检察建议的刚性和监督实效的同时，从监督者的意见建议中汲取加强和改进公益诉讼检察工作的智慧和力量。三是解难题共同发展。公益诉讼检察工作离不开政府相关部门的配合，在公益诉讼监督中，通过建立执法信息共享、线索移送、检察建议落实及公益诉讼案件办理等工作机制，检察机关和行政执法部门各司其职、齐抓共管、全面推进的大公益保护格局正在逐步形成。同时依托省市院部署的专项活动，在公益诉讼监督中积极寻求与相关部门的配合，共同参与，共同协商，共同解决面临的难题和瓶颈，形成了双赢、多赢和共赢的生动局面。

（三）探索公益诉讼样板。志丹县人民检察院始终坚持走专业化与群众化相结合的公益诉讼发展路径，将监督触角延伸到人民群众的身边，努力守护人民群众的美好生活。一是创新办案模式。我们在办案中探索出了“专业化法律监督+恢复性司法实践+社会化综合治理”的办案模式。例如我们在办理“督促整治废弃井场环境安全隐患行政公益诉讼案”中，邀请人大代表、政协委员和群众代表全程参与，通过向行政机关公开宣告公益诉讼诉前检察建议，举一反三督促各行政机关依法履职，形成在动全县范围内齐抓共管废弃井场的专项整治的局面。我们在办理“水土保持补偿费行政公益诉讼案”中，创造性的提出了公益诉讼生态修复的理念，该案例被评为最高检评为典型案例。二是与党委和上级检察院决策部署紧紧结合起来。今年我们结合“三有争创”和“寻访革命旧址、保护革命文物、传承革命精神”专项监督行动，通过发出行政诉前检察建议、提起诉讼等多种手段督促行政机关依法履职，保护文物保护单位的历史风貌，办理的“督促保护保安革命旧址行政公益诉讼案”被最高检和退役军人事务部确定为红色资源保护公益诉讼典型案例。三是积极拓展拓宽公益诉讼监督领域。近年来，志丹县检察院共立案公益诉讼案件230件，办理诉前程序案件234件；其中行政公益诉前程序案件222件，民事公益诉前程序案件12件，提起诉讼14件，其中行政公益诉讼案件3件，刑事附带民事公益诉讼案件11件，覆盖了“4+1”所有授权领域，作用和效果明显，为全市检察公益诉讼提供了志丹样板。

四、检察机关参与社会治理的前景

检察机关该如何实现其法律监督机关的宪法定位，发挥检察权权力制衡的功能？以公权力监督为中心、以公共利益司法保护参与社会治理，是检察机关在司法改革背景下，顺应我国社会变迁和国家转型过程通过检察权行使推动社会治理、提升检察机关在权力结构中的地位的现实选择。

检察机关积极参与社会治理，要从检察权作为公权制衡的监督本质与制度功能出发，以公益诉讼为路径，与其他行政机关加强联络配合，促使行政权整体治理能力的提升。当然，从长远规划和宏观层面上看，检察机关的愿景不止于此。通过检察机关参与社会治理机制的推进，检察机关期望在民生等关系人民群众切身利益的公权力运行领域，通过对公权力的监督，建立起公共利益的司法保障机制和检察服务企业、为社会提供司法保障的实践运作中心，形成检察机关监督公权推进私权救济、推进社会治理，为当前政法领域改革和市域社会治理现代化的目标作出积极贡献。

志丹政法