之生态文明绩效评价制度

【生态文明关键词】之生态文明绩效评价制度

生态文明绩效评价制度，是指在经济社会发展综合评价体系中，不唯经济增长论英雄，建立起的一套体现生态文明要求的目标体系、考核办法和奖惩机制。

“绩效”(performance)的概念在管理学等学科运用较多，指的是组织期望的结果，包括个人绩效和组织绩效两个层面。在追求经济社会发展目标的情况下，政府绩效又成为衡量政府在行使其功能过程中体现出的管理能力，包括政治、经济、文化和社会绩效等。大工业在快速发展的同时，也带来了大规模的环境污染，进而催生环境运动以及对于政府环保能力的追求，在这样的背景下，对于政府环保政策和工作的量化度量开始出现，随之出现??了对于政府（及其官员）环境绩效评价的制度。例如，在日本，环境省每年公布其监管任务的年度数据，包括实地检查次数和行政处罚情况等；一般情况下，其反映环境达标与否的数据都可以用于评价其环境政策是否成功。环境省每年都要根据《政府政策评估法》(Gov-mment Policy Evaluation Act)对自身政策进行评估并将结果对外公开发布。俄罗斯的环境执法机构运用30多个参数进行监测，这些参数衡量了相应机构的制度性绩效，构成了环境守法及执法的评价标准，并需要在年度 告中进行正式公布，确保能力和责任保持一致。美国在1970年由尼克松总统签署了著名的《国家环境政策法案》(National Environmen-tal Policy Act)。该法案要求联邦官员在进行技术和经济考虑的同时要考虑环境价值。1995年，美国国家公共管理学院（NAPA）发布了一系列针对环保部（EPA)的研究 告，指出EPA的传统指挥控制型环境治理方案在进行污染问题的控制管理时已经显得无效；1996年，总统可持续发展委员会（PCSD）则指出，当前环境管理体制需要进行改革，需要建立起基于绩效的新的有效框架；随后又要求在满足环境目标的同时，新的环境管理体制要在政府追求绩效及结果透明度的同时，澄清责任和义务。而在EPA的改革中，要求继续改善结果为导向的、绩效管理体制。在政府采购、审计等方面，加强对于环境绩效的考量。在我国，关于生态文明绩效评价制度问题，党中央、国务院在一系列综合指导文件和专门指导文件中做出了详细的规定，做出了制度的总体设计和专门规划。党的十八大 告中明确提及，要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制；之后，我国开始设计并践行生态文明建设的评价考核制度。而实践也一再证明，评价考核往往是促使国家政策得到有效实施的有效方式。因此，设计有关生态文明建设的评价考核制度，考核谁、如何考核、考核的结果如何运用等等，都是非常重要的问题。因此，党的十八届三中、四中和五中全会等文件，都不同程度地涉及生态文明建设评价考核制度的设计和研究问题。十八届三中全会 告中提及，对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核，建立生态环境损害责任终身追究制等，这事实上对评价考核的方式、差别化以及责任等做出了明确规定。十八届四中全会强调用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规，促进生态文明建设。这样，就从法制和法治两个层面为生态文明建设的评价考核制度奠定了法律基础。十八届五中全会以绿色发展理念为指导，构筑了开展生态文明建设的基本规划。随后，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》进一步规定了以市县级行政区为单元，建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系，从而进一步完善了生态文明绩效评价制度。

在针对生态文明建设的专类文件中，党中央国务院对于生态文明绩效考核制度做出了专门的设计和解释。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》中要求健全政绩考核制度，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。把资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入经济社会发展综合评价体系，大幅增加考核权重，强化指标约束，不唯经济增长论英雄。完善政绩考核办法，根据区域主体功能定位，实行差别化的考核制度。对限制开发区域、禁止开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县，取消地区生产总值考核；对农产品主产区和重点生态功能区，分别实行农业优先和生态保护优先的绩效评价；对禁止开发的重点生态功能区，重点评价其自然文化资源的原真性、完整性。根据考核评价结果，对生态文明建设成绩突出的地区、单位和个人给予表彰奖励。此外，要探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产和环境责任离任审计。这样，就从地区、单位和个人三个层面对生态文明绩效评价制度设计了综合评价体系。2016年11月，《“十三五”生态环境保护规划》提出，要实施生态文明绩效评价考核，强调贯彻落实生态文明建设目标评价考核办法，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入地方各级政府经济社会发展评价体系，对不同主体功能区实行差异化绩效评价考核。对于绩效考核，要求环保部会同有关部门定期对各省（区、市）环境质量改善、重点污染物排放、生态环境保护重大工程进展情况进行调度，结果向社会公开。整合各类生态环境评估考核，在2018年、2020年年底，分别对《“十三五”生态环境保护规划》的执行情况进行中期评估和终期考核，评估考核结果向国务院 告，向社会公布，并作为对领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据。由此可以看到，生态文明绩效考核体系将会得到进一步完善和落实，从而支撑和完善生态文明制度的整体体系。

2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态文明建设目标评价考核办法》，可以说，在生态文明绩效考核制度的设计上，完成了基本制度的设计和执行办法的规划。《考核办法》按照生态文明建设党政同责的基本方式，从考核时间、评价方式、评价标准、考核内答、监督方式等多方面进行了详细的规定。这样，基本构筑了生态文明建设绩效考核制度的总体框架。

当然，由于我国长期以来实行的地方领导干部考核制度的单一性，在构建绿色政绩考核的改革中，还有一定的滞后性和不完善性。这就需要在推进生态文明建设实践的过程中，逐渐发现简题并解决问题，从而在考核制度的推动下，促进地方政府及其有员进一步制地酸安有关生态文明建设的文件和决议，在地方经济社会发展的过程中扎实推进生态文明建设。下二步，需要在贯彻落实党中央、国务院关于生态文明建设的总体和专项文件及政策的情况下，进一步实施生态文明绩效评价考核，促使政策落地有声。尤其是在生态文明建设评价的党政同责问题、考核监督及舆论监督和结果执行方面，做到政策与实际相结合。同时：将生态文明绩效评价制度与生态环境损害责任追究制度、自然资源资产离任审计制磨相结合，构建生态文明建设责任的任内、任后的连续责任制度。这有利于增强制度建设的连续性。