丁 逸：系江苏现代资产投资管理顾问有限公司总裁，现代研究院副院长。
沈 星：系江苏现代资产投资管理顾问有限公司现代研究院高级研究员。
关键词：水环境治理 PPP项目 绩效考核
一、水环境治理PPP项目绩效考核政策背景
绩效考核是PPP项目全生命周期的重要内容。对水环境治理PPP项目来说，绩效考核既是政府向社会资本付费的主要依据，也是政府评价社会资本提供公共服务质量和效率的依据，同时还是平衡水环境治理PPP项目中利益和风险分配的核心。对此，早期的水环境治理顶层设计文件《水污染防治行动计划》（国发〔2015〕17号）（简称“水十条”）中即对此作出要求，“鼓励采取环境绩效合同服务、授予开发经营权益等方式，加大社会资本投入水环境保护领域”。继“水十条”出台之后，财政部联合环保部发布了《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》（财建〔2015〕90号文），提出“建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，推广第三方绩效评价，形成评价结果应用机制和项目后评价机制。”
此外，财政部针对PPP陆续出台的一系列政策文件也对绩效考核作出明确要求，如财金〔2014〕156号、财金〔2016〕92号、财金〔2016〕90号、财金〔2018〕54号等，均明确提出“PPP项目付费应与绩效评价结果挂钩”的要求。值得一提的是，2019年4月财政部已发布PPP绩效管理征求意见稿，初步勾勒绩效体系，可以相信未来水环境治理PPP项目全生命周期绩效管理工作会愈发全面规范。
表1 水环境治理PPP项目绩效考核相关政策
二、水环境治理PPP项目绩效考核特征及目标分析
（一）绩效考核特征
水环境治理类PPP项目相较于一般的水污染处理项目涉及面较广，往往涉及流域治理、污水厂建设以及流域垃圾处理全套系统工程。因此，水环境治理PPP项目的绩效考核有别于一般项目，其主要体现出以下两个方面的特征：
1. 项目运营目标明确，绩效清晰
根据财政部PPP中心项目库数据统计，2017年以来水环境治理PPP项目以可行性缺口补助项目主，主要因为水环境治理项目通常涉及河道整治、垃圾收运处置、污水污泥处理等各类准经营性子项目。而这些项目一般具有明确的运营目标，如河道整治好与否，很好衡量；垃圾、污水污泥处理的规模、技术、质量等很好确定。值得一提的是，项目运营目标是制定绩效考核内容的依据，因此，具有明确运营目标的水环境治理类PPP项目其绩效较为清晰。
2. 项目内容复杂，考核难度较大
水环境治理PPP项目涵盖范围广、内容种类复杂，涉及流域治理、污水处理以及流域垃圾处理全套系统工程，比如包括防洪排涝、截污治污、生态修复、后期运营等多项子工程。重要的是，对于子工程较多的项目，难以权衡各子项、各内容的占比，加大了绩效考核的难度。可见，水环境治理PPP项目的绩效考项目的绩效考核有别于一般项目，其是个更为系统的工程，考核难度较大。
（二）绩效目标设置
绩效目标的确定，是构建水环境治理领域PPP项目绩效考核指标体系的前提。本部分先从PPP项目各参与方共同关注的利益重点出发，并对各关注重点进行排序，最终明确绩效目标，为下文绩效考核指标体系的构建奠定基础。
1. 项目各方利益关注重点
在构建水环境治理PPP项目绩效考核指标体系，指标的选择一般很难做到面面俱到，一方面该领域的PPP项目合作期限较长，至少在10年以上，多为20-30年，另一方面PPP项目参与方众多，项目内容又复杂。因此，水环境治理PPP项目绩效考核指标的选择应从各参与方最关心的需求点出发，考虑项目核心价值，突出项目各参与方利益的关注重点。
根据目前公开数据统计，PPP项目各参与方关注的利益重点以及相关排序如下表：
表2 水环境治理PPP项目各方利益关注重点及排序情况
2. 明确绩效目标
根据表2中水环境治理PPP项目各参与方利益的关注重点及排序可知，项目各参与方最关注的点主要包括可接受的工程质量、合格的公众服务、建设运营预算不超支、按时竣工等四项。而这四项战略重点又可分为两大部分，其中，建设期的建设投资、建设质量与工程进度；运营期的公众服务质量。因此，水环境治理PPP项目绩效目标具体如下：
（1）建设期：保障工程质量、建设预算不超支与按时竣工；
（2）运营期：提供合格的公共服务，包括河道整治服务质量、垃圾收运服务质量、污水处理服务质量。
三、水环境治理PPP项目绩效评价指标研究
水环境治理PPP项目绩效评价指标是衡量水环境PPP项目绩效目标实现程度的评价工具。水环境治理行业主管部门、项目实施机构应按照相关原则对项目管理、项目产出、项目效果和可持续性等绩效目标进行细化和量化，设定合理的绩效指标。
（一）绩效指标设置原则
1. 维护公共利益原则
水环境治理PPP项目属于公共事业项目，因此维护公共利益是其PPP绩效考核指标设置的主要原则。水环境治理PPP项目必须基于该原则，才能实现公共服务的有效供给。
2. 关联性原则
水环境治理PPP项目运营特征明显，因此绩效考核的结果与项目公司收入的关联程度非常重要。一方面关联性太大，会增加社会资本风险，降低项目落地率；另一方面关联性太低，政府对项目监督与控制的力度不足，降低项目质量。
3. 可操作性原则
水环境治理PPP项目通常比较复杂，涉及防洪排涝、截污治污、生态修复、后期运营等多项子工程，如何设置各子项、各内容的占比至关重要。同时，各指标应尽量简单明了、便于理解和掌握，具有很强的现实可操作性。
（二）绩效指标体系
指标权重是指标在评价体系中的相对重要程度，确定指标权重的方法通常包括专家调査法、层次分析法、主成分分析法等。
评价标准是指衡量绩效目标完成程度的尺度.绩效评价标准具体包括计划标准、行业标准、历史标准或其他经相关主管部门确认的标准。
评分方法是结合指标权重，衡量实际绩效值与评价标准值偏离程度，对不同的等级赋予不同分值的方法。
（三）建设期绩效指标设置
建设期绩效评价主要考察施工建设全过程是否符合相关规范，以确保产出达到竣工验收要求。因此，政府方可以考虑从项目投资、工程质量、工程进度、安全生产、资料管理、环境保护以及社会影响等七个方面对项目建设期全过程进行考核。同时，各项指标的评价标准应依据国家相关工程规范以及省、市的地方性工程法规、条例，在项目实施过程中根据工程实际情况，制定具体的考核指标。
水环境治理PPP项目的各指标权重，可以依据相关领域已有PPP项目的绩效考核指标赋权情况以及实际指标权重要求进行确定，不过关键点在于针对不同的项目根据实际需求调整指标及权重。
建设期绩效考核总分100分，建议如下：第一，建设质量是决定项目的资产寿命及服务水平的关键因素，也是政府关注的重点，因此工程质量指标权重应最大，设为（30±5）分；第二，政府和社会资本在PPP项目上战略关注重点还包括建设投资与按时竣工两个方面，因此项目投资与工程进度两指标建议赋值（15±5）分；第三，安全生产、资料管理、环境保护、社会影响等四个指标建议赋值（10±5）分。
建设期绩效考核指标具体内容如表3所示：
表3 水环境治理PPP项目建设期绩效考核指标
（四）运营期绩效指标设置
水环境治理项目一般具有周期较长、项目内容复杂、公益性明显等特点，因此，在设计水环境治理PPP项目运营绩效考核指标时，注重对水环境治理项目的期限结构的考量，并充分尊重各参与主体的意见，合理分化运营风险。
水环境治理PPP项目运营期绩效考核指标的权重，利用建设期相同原理进行确定。
运营期绩效考核总分为100分，建议如下：首先，服务质量指标权重应最大，可设为（40±5）分，因为提供优质的公众服务是PPP项目中政府以及社会资本关注的焦点；其次，管理制度、安全运营可分别赋值为（15±5）分；最后，应急保障措施、公众满意度、可持续性指标权重相对较低，分别赋值为（10±5）分。
运营期绩效考核指标具体内容如表4所示：
表4 水环境治理PPP项目运营期绩效考核指标
四、结语
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