《财政科学》张驰 等：财政分权、官员特征与生态效率

标题：财政分权、官员特征与生态效率——基于2003-2017年省级数据的实证研究

单位：清华大学公共管理学院，上海清华国际创新中心；中国社会科学院大学研究生院；国家统计局统计教育培训中心

刊期：《财政科学》2021年第7期

内容提要

关键词：财政分权 官员特征 生态效率

文章结构框架

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精彩内容摘编

文献综述及理论假设

（一）官员个体特征与生态效率

目前研究成果较多的是官员管理制度的某一项或几项规定所衍生的官员特征对生态环境治理的影响，如余泳泽等（2017）的研究发现，在官员和居民受教育程度普遍较高的地区，经济发展的能源消耗及环境污染排放量会更容易演变成环境库兹涅茨曲线（EKC）的下降部分；王娟等（2014）发现，官员个体特征与各省的碳排放之间有密切关系，具体来看官员职务、任期长短等均有显著影响；臧传琴等（2016）也指出，有着特殊任职经验的地方官员对环境治理事务更加重视，治理效果更好；褚清华（2019）发现，任期长短和晋升预期差异会对官员任期内政治行为产生重大影响，在政绩压力下，可能会进一步放大扭曲效应。张楠等（2016）的研究发现官员在中央与地方之间交流会对地方环境产生消极影响，频率越高，影响越深；周敏等（2017）的研究发现，在官员各个因素中，年龄因素尤其重要。相较于大龄官员，年轻的官员更容易采取行动加大环境规制力度，提升环境治理效果来满足政治晋升的可能性；吴培材等（2016）则发现，在短期内官员换届对环境质量有负面影响，且在换届当年影响最深。

假设1：官员特征与生态效率之间存在显著的联系，但各特征影响具有异质性。

（二）财政分权、官员特征与生态效率

基于已有文献对于财政分权的研究，目前财政分权选取的指标主要包括：以收入划分为主的收入性分权指标、以事权职能与支出划分为主的支出性分权指标、以财政收支缺口为代表的分权指标。但以上分类方法未能囊括现实中无法避免的内生性发展禀赋、经济结构或具有某地特征的策略性行为选择等因素的影响。因此，一个边际更优的现实选择可以是以省级地方财政收入占GDP的比重进行优化分析，这样做的好处是可以剔除各种可能对分析结果产生偏倚性影响的内生性因素和策略行为，从而增加指标的代表性。

假设2：财政分权制度能够内在性地扭曲官员特征对生态效率的影响。

结论与政策建议

第一，坚持新发展理念，着力优化环保领域的财政分权制度。首先，摈弃过去简单以GDP为主要考核指标的导向。在对官员政治晋升提出考评时，逐步提高环境保护、生态治理等方面的比重，从而激励地方政府主动调整财政支出结构，兼顾经济发展与环境保护；其次，深化环保领域政府间财政事权划分改革。中央政府主要承担跨领域的环境治理，地方政府强调“属地管理”，即重点关注本地环境质量改善，同时通过提高环保事务的专项转移支付资金力度等方式增强地方财政投入环保领域的力度。

第二，健全科学合理的官员管理制度，进一步提升官员环境治理积极性。首先，适当延长官员的任职期限，避免地方官员以牺牲环境换取短期经济增长。省级官员任期越长、换届频率越低，越会降低官员过分追求短期政绩的冲动，同时培养干部的“乡土情结”在环境保护中可以发挥更大作用，在官员担任本省省长或省委书记之前在该省担任其他领导职务能够更加有利于提高官员对于当地发展的责任感，切实提高生态效率。其次，提高领导干部环境意识，强化领导环境决策能力。学历高的官员并不代表具备很强的环境治理意识与能力，为适应新时代发展要求，有必然采取多重措施，如：加强相关领导干部环境治理培训，强化官员考核中环境治理的比重等方式进一步提升其环境治理积极性。

第三，注重长期规划，建立生态效率的长期考核机制。在当前经济主导型绩效体制下，各地区强调经济社会利益的竞争性，对环境治理长期性、整体性及协同性的关注不足，从而引致“挤出效应”“逐底竞争”等问题。因此要建立健全生态效率长期整体控制与分解执行机制。既要积极构建统一维度、统一标准的环境质量综合评价体系，又要切实扎根于地区环境容量、人口规模、产业结构、经济发展水平等实情，设置合理的调整范围，最终实现“共性+个性”评价，有效突出各阶段整体性战略布局与政策制定的核心目标及辅助任务，规避“撒胡椒面”式的盲目操作，实现推动生态效率提升的长效机制。

全文刊于《财政科学》2021年第7期，欢迎订阅！

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