在《2020年世界城市 告:可持续城市化的价值》（World Cities Report 2020: The Value of Sustainable Urbanization）发布两年后，2022年6月29日第十一届世界城市论坛上，联合国人居署（UN-Habitat）发布了《2022年世界城市 告：展望城市未来》（World Cities Report 2022: Envisaging the Future of Cities）。世界城市 告每两年发布一版，对世界城市的状况、城市政策的趋势和可持续发展的前景进行权威、彻底和有远见的审视。《2022年世界城市 告》重申了联合国人居署的理念，即实现平等和包容的城市将需要一种新的社会契约，主要体现在全民基本收入、全民健康覆盖、全民住房和全民基本服务上；呼吁国家、地区和地方政府做出更大的承诺，并鼓励人们进一步采用创新技术和城市生活概念。
图1 《2020年世界城市 告》（左）与《2022年世界城市 告》（右）
一 / 告主要内容
《2022年世界城市 告：展望城市未来》对城市所面临的重重危机发出警告，包括全球突发通货膨胀、生活成本急剧上升、供应链中断、气候变化以及新近发生的武装冲突。同时， 告也阐述了一个乐观的愿景，即城市更加公平、更加绿色、更加重视以知识为基础。 告包括十个章节：
l城市未来的多样性和愿景
（The Diversity of Cities and Visions for Urban Futures）
l 城市未来情景：城市化水平
（Scenarios of Urban Futures: Degree of Urbanization）
l 贫困和不平等：城市未来永久特征？
（Poverty and Inequality: Enduring Features of an Urban Future?）
l 韧性城市经济：未来生产力的催化剂
（Resilient Urban Economies: A Catalyst for Productive Futures）
l确保更绿色的城市未来
（Securing a Greener Urban Future）
l为城市未来编制城市规划
（Urban Planning for the Future of Cities）
l公共卫生和可持续城市未来
（Public Health and Sustainable Urban Futures）
l为城市未来重新思考城市治理
（Rethinking Urban Governance for the Future of Cities）
l 创新与科技：迈向以知识为基础的城市未来
（Innovation and Technology: Towards Knowledge-Based Urban Futures）
l为可持续未来建设韧性城市
（Building Resilience for Sustainable Urban Futures）
二 /都市圈相关论述
1、世界城市化进程将持续，且不局限于都市圈区域
根据人口统计学的展望研究，未来三十年，全世界的城市化将继续推进，预计从2021年的56%增长至2050年的68%，其中城市地区几乎吸收了世界所有人口的未来增长（图2）。
图2 全球城市及乡村地区人口变化及预测（1950-2050）
预测趋势结果表明，城市化水平在后续的30年中将提高12个百分点，相当于增加了22亿城镇居民，其中大部分生活在非洲和亚洲，而高度城市化和更发达地区的城市化增长率预计将保持稳定或下降（图3）。总体而言，世界城市化进程将持续进行，但不再局限于高度城市化地区或都市圈（Metropolitan Areas）。
图3 世界各地区城市人口及城市化水平估算（2015-2050）
2、都市圈拥有更强的经济韧性，能够更快从疫情中恢复
发达国家的城市存在城市经济多样化、城市生产率高、人口老龄化、产业高附加值、技术驱动产业、收缩城市增多等特点，其城市经济在遭受冲击后具有较强的恢复能力，在这一轮新冠疫情中，许多遭受沉重打击的都市圈再次显示出强劲的经济指标。
全球城市及都市圈拥有更多样化的经济结构、更强大的经济基础、更丰富的资源，与国家政府合作，可迅速部署政策措施，以改善其经济发展。
例如，纽约、伦敦、悉尼和巴黎等特大城市及都市圈，其主要是“生产型城市”（Production Cities），大多数工人受雇于制造业或金融、商业服务和创意产业等贸易服务业，这些城市及都市圈地区拥有显著的生产力，从而在吸引企业、人力和资源方面处于有利地位。
图4 实现有弹性的城市经济和富有成效的城市未来的转型途径
3、优先发展次级城市，有助于推动都市圈经济增长
《新城市议程》(New Urban Agenda，NUA)鼓励政府促进均衡的国土发展，以减少城市系统内部差距。次级城市（Secondary Cities）连接着世界上62%生活在较小城市、城镇和农村地区的人口，以及22%生活在都市圈的人口，未来作为各国政府优先考虑经济平衡发展的施策对象，需重点解决基础设施和基本公共服务等方面的地域差异。次级城市作为向都市圈或区域腹地提供商品和服务的枢纽，有助于构建城乡联系，为创造就业机会和收入多样化提供有利环境，促进城乡结合部的转型。
当前，多个国家正在加大对次级城市的开发力度，如加纳通过次级城市支持方案（Secondary Cities Support Program）将世界银行的贷款提供给其市级议会（图5），芬兰、老挝和土耳其通过区域发展方案支持较小人口中心发展。通过对次级城市的投资开发，可以提高次级城市的生产力，进而激发其对都市圈或区域经济的增值潜力。
图5 世界银行支持下的加纳次级城市支持方案
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4、建立都市圈制度化治理框架，更有可能实现区域问题的优化及协调
《新城市议程》包含了有效的多层级治理（Multi-level Governance），有助于实现可持续发展目标（Sustainable Development Goals）。全球范围内，多层级治理在空间规划、气候适应和减缓、基础设施及交通等方面的纵向实施程度及效果较好，也涉及城市与地方在城乡结合部的横向合作，如贸易、移民、供水、空气质量和粮食安全等方面的协调。
既有研究及案例表明，拥有制度化治理框架（Institutionalized Frameworks）的都市圈地区更有可能实现治理问题的优化及协调，向全体人口提供服务，应对疫情冲击，支撑农村社区的缓解、适应和恢复。都市圈治理框架中，一种途径是利益相关者多方参与，利用包容性和参与性的方法建立区域伙伴关系，以主人翁的姿态追求和实现预期目标；另一种途径是联合国开发计划署的ART全球倡议（建立促进人类发展的领土和专题合作 络），通过支持加强和扩大知识信息分享联系，以便为地方和区域政府制订联合治理战略。
都市圈治理在世界不同地区有不同的实施方式，欧洲和美洲的都市圈（都市区）治理往往注重多中心治理 络，较少涉及结构性变化，如在过去几十年里经合组织（OECD）有超过三分之二的都市圈拥有一个制度化的治理机构。亚洲国家的都市圈（都市区）治理依赖于强大的中央和地方政府，其区域治理的垂直整合优先于政府间的横向互动。而非洲和中亚的国家则在宪法中提倡都市圈（都市区）治理，如阿塞拜疆、吉尔吉斯斯坦、塞内加尔和贝宁等。
图6 不同类型的都市圈地区治理机制及举措
三 /小结
《2020年世界城市 告》中有关都市圈（都市区）的论述主要聚焦在都市圈（都市区）发展及经济增长，侧重于都市圈治理等方面的问题及案例。在疫情大流行的背景下，《2022年世界城市 告》在持续关注都市圈治理的组织机制及措施之外，增加了都市圈应对疫情冲击的经济恢复及区域平衡发展的内容，还特别强调新发展阶段次级城市对都市圈经济持续增长的意义及重要性。
联合国副秘书长兼联合国人居署执行主任麦慕娜·莫哈德·谢里夫表示，城市化仍然是21世纪一个强有力的重大趋势，新冠疫情进一步暴露和加剧城市问题，但也为我们提供了不同方式的城市重建机会，使我们的孩子可以拥有一个更加包容、更加绿色、更加安全和更加健康的城市未来。
注：1、文中主要观点及表述均来自于《2022年世界城市 告：展望城市未来》等文件。
2、除有专门出处说明外，文中图件均来自于《2022年世界城市 告：展望城市未来》。
参考资料
1、2020年世界城市 告:可持续城市化的价值（World Cities Report 2020: The Value of Sustainable Urbanization）；
2、2022年世界城市 告：展望城市未来（World Cities Report 2022: Envisaging the Future of Cities）。
总策划
熊 健 上海大都市圈规划研究中心主任；上海市城市规划设计研究院党委书记、副院长
孙 娟 上海大都市圈规划研究中心副主任；中国城市规划设计研究院上海分院院长
屠启宇 上海大都市圈规划研究中心副主任；上海社会科学院城市与人口发展研究所副所长、研究员
邹 伟 上海大都市圈规划研究中心，上海市城市规划设计研究院，规划师
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