化解噪声污染难题需统筹推进顶层制度设计和基层精细化治理

近年来，噪声污染问题日趋严重，有关噪声污染的投诉量逐年增加，已成为城市环境治理的难题。“十四五”规划纲要明确提出要“加强环境噪声污染治理”，这是对环境噪声污染治理提出的明确要求。

噪声污染防治存在的问题

噪声投诉高发，解决难度大。随着工业生产、交通运输、城市建设的发展以及人口密度的增加，尤其是城市化进程的推进，道路建设速度的加快，机动车保有量的持续增加，环境噪声污染防治压力继续加大，环境噪声日益严重，噪声投诉高发。以北京市为例，2018年以来，北京市噪声投诉年均增长率达到50%，2020年噪声投诉数量高达11万件，占12345环境类投诉总量的60%以上，其中以社会生活类噪声为主，占比约80%。2021年，仅5月的噪声投诉就达1.2万件。

执法缺乏依据，处罚力度小。目前相关法律法规对噪声污染问题的规定过于宽泛，关于法律责任规定的适用条件不具体，没有罚款的上下限额，在具体实施过程中导致末端执法难。特别是对装卸货产生噪声的主体、生活噪声个体、营业性娱乐场所、广场舞等社会生活噪声污染方面存在法律法规和相关标准上的盲区，导致噪声类问题执法依据不充分，不少噪声投诉问题难以得到彻底解决。

重视程度不够，基础保障弱。目前，各地噪声污染防治在机构设置、人员力量、防治工程以及科研项目支持等方面均较薄弱。据统计，截至2019年底，全国337个地级以上城市噪声管理专职工作人员仅109人，部直属事业单位专职从事噪声工作的人员不到10人，很多地方噪声污染成为了治污的盲点。在声环境质量监测方面，缺少监测点位管理办法，点位调整程序不规范，存在点位调整滞后、代表性不足等问题。

噪声评价与感受不符，群众满意度低。随着城市建设迅猛发展和噪声污染复杂程度提高，目前仍采用城市平均值评价声环境质量水平过于粗放，评价结果不能反映污染真实情况。加之，很多服务型企业，产生噪声的设备多位于楼顶、窗外等距离居民楼较近的地方，即使排放达标，但仍与群众的切身感受不符，存在达标仍扰民问题。

噪声污染防治存在问题的原因分析

法律标准不完善。现行《噪声污染防治法》于1996年颁布，2018年修正时仅对噪声污染防治设施的验收、未验先投的法律后果等极个别条款进行修改，而在规划源头防控、明确相关部门监管职责、准确界定防治对象、完善主要噪声源管理措施、强化违法处罚等方面存在明显不足，难以满足新形势下噪声污染防治要求。同样，现行声环境质量标准和排放标准也十多年一直未修订，对铁路交通噪声排放标准中没有瞬时声级限值要求，对道路交通噪声和机场噪声还没有排放标准，无法为相应投诉处理提供法定标准。

源头防控不充分。现行《噪声污染防治法》明确要从规划、防噪声距离、淘汰落后设备、制定产品噪声限值等源头上预防噪声污染，但在实践中，预防明显不足，仍以末端治理为主。特别是在城市规划、交通规划等有关空间规划中往往忽视噪声污染问题，很多地方城市快速路、轨道等交通噪声源与居民住宅、学校、医院等敏感建筑物距离过近，空间布局不合理，噪声扰民问题突出。此外，在轨道交通噪声问题中，源头减振降噪措施落实不到位，未将隔声屏障等降噪设施作为交通设施的有机组成部分纳入交通规划设计之中；在设备产品设计、生产过程中，没有将产品噪声纳入设备产品的质量管理中，导致设备噪声扰民现象频发。对噪声污染仅凭“末端治理”，忽略源头预防，不仅延误了治理噪声污染的有利时机，而且加大了后期治理难度和成本。

监管体系不健全。部门执法监管权限与能力不匹配的矛盾较突出，噪声污染监管职能实施主体包括环保、城管、公安等部门，环保部门虽拥有专业检测设备，但不是城市交通运输噪声和社会生活噪声的执法主体，而城管、公安部门虽有执法权限，却无专业检测设备和专业人员，管理效果不好。噪声监管重新建项目轻日常监管，在新建项目环评和验收阶段监测和管理工作严格，但建成后的日常监管不足。环境噪声与劳动保护噪声界限不清引发噪声扰民投诉新热点，部分工业企业噪声厂界模糊，大量工人就近居住在工业园区或企业内部职工宿舍，而受到自身企业和周边企业噪声长期影响，转而寻求投诉维权。目前《职业卫生标准》对厂界内的噪声没有明确执法部门，环保部门管不了，卫健部门没法管。此外，排污许可和重点排污单位等通常未纳入噪声指标，噪声超标企业缴纳噪声税数量少、金额低，导致企业重视不够。

考核评价有欠缺。在现有的各类生态环境质量综合评价中，只考虑环境空气、地表水、饮用水水源地、土壤、生态、污染源排放等要素，很少将环境噪声纳入评价体系。在卫生城市创建指标中，虽有城市区域环境噪声平均值不超过60分贝（A）这一指标，但目前全国大部分城市均满足该指标要求，无法起到约束作用。

噪声污染防治的建议

构建完善的环境噪声管理体系。加快对《噪声污染防治法》的修订，针对群众反映突出的部分噪声污染行为在现行法律中仍存在监管空白的问题，应增加噪声污染防治的对象，扩大法律适用范围，并在执法归属、处罚规定、损害赔偿等方面作出更加明确和严格的规定，并完善相关配套政策和规范性文件。完善噪声考核评价制度，将噪声考核与现有管理考核体系密切结合，进一步完善文明城市创建、环境保护模范城市创建中相关的噪声指标，把噪声纳入乡镇（街道）绩效考核等指标体系中。另外，在各级生态环境保护督察中，将噪声污染问题纳入督察内容。

形成齐抓共管的职责分工格局。将噪声污染防治工作纳入各级地方国民经济和社会发展规划。明确生态环境部门负责工业噪声污染防治的监督管理，通过制定噪声污染防治法规、政策和标准，指导各部门开展噪声污染防治工作，并行使协调职能。明确和细化建筑施工噪声、社会生活噪声和交通运输噪声等污染防治主管部门及工作职责与处罚权限。对于跨部门复杂的噪声类型，加强部门间协作。鼓励有条件的地方成立环境噪声管理专项办或专项委员会，加强统筹谋划，建立信息交换共享平台和部门协调联动机制。

推进基层精细化治理模式。近年来我国在基层治理方面进行了大量有意义的探索，形成了符合基层实际的建设和治理方式，为解决社会矛盾、提升人民群众的幸福感起到了很好的推动作用。噪声污染问题和老百姓生态环境获得感紧密相关，很有必要与目前基层治理体制相结合，牢固树立“环保为民”思想，紧抓重点领域、突出问题，推动噪声管理工作向精细化、人性化、科学化转变。将噪声污染防治工作纳入现有基层管理体系，在基层日常工作中探索建立噪声污染问题的“接诉即办”和“未诉先办”机制；在噪声污染执法过程中充分了解群众诉求，积极走访沟通，实施柔性执法。引导公众依法参与噪声污染防治工作，发挥公众参与治理的积极作用，强化社会共治，鼓励和引导社会各界开展噪声污染防治宣传教育和科学普及，增强公众噪声污染防治意识。

强化噪声污染防治能力建设。强化科技支撑和人才培养制度建设，鼓励、支持噪声污染防治的科学研究、技术开发、成果转化和推广应用。加强噪声污染防治技术基础研究、关键技术研发和推广等，因地制宜开展噪声大数据、噪声地图、声景观、低噪声路面、有源噪声控制等易推广、成本低、效果好的噪声污染防治技术应用项目。推进噪声污染防治信息化建设，开发建设城市噪声地图信息化平台，研究建立基于噪声地图的城市声环境质量评价体系，利用生态环境智慧监控平台、无人机等高科技手段推进非现场执法模式，不断加强噪声污染防治专业技术人才培养等。