司法调研 | 完善基层法院诉源治理的实践探析

文 | 浙江省温州市鹿城区人民法院 刘万成

“无讼”思想是中国传统文化在社会关系和社会治理上的价值指向，其背后有着深刻的经济、社会、治理原因。在2019年中央政法工作会议上，习近平总书记就作出了“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的重要指示。

基层纠纷的成因分析

2016年至2020年，鹿城法院平均年收案数和法官人均结案数分别为32532件和507件。案件整体呈现逐年下降的趋势，这归结于浙江三级法院大力推进诉源治理工作。但从2021年上半年数据看，新收案件21359件，同比上升43.15%。分析样本数据可以发现，案件纠纷的形成原因体现在以下几个方面：

部分行业的风险防控意识不足。以金融行业为例，鹿城法院近年来受理的金融借款案件数量逐步增加。分析案件纠纷成因，除了因经济、外贸以及新冠肺炎疫情等大环境变化导致借款人无法还贷外，还有一个重要的原因是金融机构风险防控意识不强，因其对借款人、领卡人经济、信用状况审查不严，导致被恶意透支或借款难收。例如，某借款纠纷案件的二被告均为无业低保人员，但原告某商业银行对其资质审查不严，30万元放款失当，且对资金去向未进行任何监管，在银行放款当天，二被告即高息转借该款供他人使用。

部分案件当事人诚信缺失。在民间借贷中，欠钱不还者较多，其在一定程度上是因为未形成与市场经济发展水平相适应的信用制度约束，导致失信行为成本较低。实践中，存在部分民间借贷的借款人，因怀疑欠款人存在故意有钱不还，或者转移财产逃避还钱的情况，所以会提前选择起诉。除此之外，与民间借贷交织的诈骗、重特大非法吸收公众存款、集资诈骗等严重犯罪案件时有发生。

部分当事人义务意识的缺位。经历了7个五年全民“普法”计划后，公民权利意识不断增强，司法需求与日俱增。但仍有不少公民尚未建立正确的权利意识认知体系，重权利行使、轻义务履行。例如，部分当事人缺乏规则意识和契约精神，不按合同约定履行义务。同时，存在当事人过度维权问题，导致法院收案量大幅增加。例如，在房地产领域，有的购房户抱团诉讼，导致法院批案量大，案件处理难度增大。除此之外，少数当事人一事多讼，这种情况往往因当事人及其代理人专业知识欠缺，在起诉时未精准把握案件情况，使得诉讼请求不全面、不准确，甚至在败诉后仍会多次起诉。例如，某原告因欠款人未及时还款，先后以民间借贷、投资协议、不当得利纠纷等多个案由向法院起诉。

当前诉源治理存在的不足

通过对样本数据的分析，笔者认为，当前诉源治理工作存在以下方面的不足：

对诉源治理工作的重视需进一步加强。社会稳定是发展的重要前提之一，但在实践中，存在对诉源治理重要性认识不足的情况。注重稳定是一项重要的工作，而诉源治理工作是保障稳定的重要抓手。因此，在解决纠纷的过程中，应当针对不同情况处理好诉源治理与稳定之间的关系，意识到诉源治理的重要性，加强对诉源治理的投入，并完善相关的落实机制，落实好“将非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的要求。

法院自身工作的机制尚需进一步完善。司法责任制改革后，各级法院强化了对员额法官的业绩考核，但在办案工作量折算上，一个诉前调解案件的考核远不及一个普通程序审理的案件。因此，部分法官对诉前调解和诉源治理重视不足，对批案化解也较少运用调解的方法。再者，《中华人民共和国民事诉讼法》规定，适用简易程序案件应在3个月内审结，普通程序案件应在6个月内审结，而调撤率又是法院考核的重点指标。因此，部分法官出于业绩和审限的约束，对因委托鉴定等原因导致审理时间较长的案件，会动员当事人撤诉之后再行起诉，这就会造成一个案件变成两个案件。

社会治理格局的联动机制尚需进一步完善。社会治理主体多元化及其良性协同已成为当下必需。但在纠纷解决、诉源治理的实践层面，各单位存在协同不足的问题。例如，在法院执行工作中，部分社区以张贴执行文书、曝光被执行人名单而影响文明创建为由，不予配合；部分社区干部不愿透露被执行人行踪，不配合财产调查、文书送达的情况时有发生。

完善基层诉源治理的建议

面对前述调研和分析，笔者认为，基层法院应尝试创新和利用多个渠道，推动从源头上将矛盾纠纷化解。对此，笔者提出如下建议：

首先，开展源头防治的系统创建。

强化示范案件引领作用。“一个鲜活的案例胜过一沓文件”。司法裁判对已发生纠纷的评价和化解具有终局性、权威性的特点，争议各方必须服从。因此，法院可以凭借典型个案为有关行业和群体立明规则，发挥该裁判所确立的规则在指引类案应用、规范社会行为、减少类似案件发生的作用。例如，可以探索涉众型纠纷的个案示范化解模式，在商品房预售、物业、劳动等纠纷多发、易发领域，将一起或若干起示范性诉讼案件的处理结果作为其他大批量同类案件及潜在纠纷处理的参照依据，引导当事人自行和解、接受人民调解。

精准宣传普及法治。法院可发挥法官讲法的天然优势和独有权威，结合“八五普法”计划和《中华人民共和国民法典》实施等契机，开展“法官讲法进礼堂”等活动，为基层群众提供“菜单式”精准普法。例如，针对邻里关系、婚姻家庭、民间借贷等常见纠纷，合同风险及防范、劳务等涉企纠纷，将司法裁判通俗化，以“案”说“法”。在目的上，就是要切实结合群众需求，引导企业和公民增强风险意识，防止片面发展；增强义务意识，避免“权利异化”；增强法治意识，坚持依法维权、适当维权，杜绝过度维权、违法维权；增强程序法意识，尊重司法权威，避免“一事多讼”；增强诉讼经济成本意识，评估实现诉讼目的所需人力、财力成本支出之间的比例，并且明晰诉讼手段的作用，使当事人认识到正常的诉讼风险。

提倡“无讼”文化。此“无讼”并不意味着没有纷争，而是尽量让分歧少成为纠纷，纠纷少成为案件，小案不成为大案，一案不成为多案，让矛盾在基层第一线就得以化解。因此，法院可以争取地方党委、政府的重视，加大组织领导和投入保障力度，倡导减讼发展。在案件少的地区可以进一步创新解纷方式；在案件多发的地区则可以加强联动化解工作，减少纠纷成讼。同时，法院可以加强对人民调解的业务指导，就地解决纠纷。同时，积极争取联合公安、司法行政、民政、综合执法等部门力量，规范和监督社区管理行为，收集热点、难点和痛点，完善基层纠纷防范、排查、调解联动机制。

其次，完善诚信有序的体系建设。

在实践中，有许多纠纷的根源在于当事人一方或多方的失信行为。为此，应当在正向上，强化诚信文化，倡导诚实守信，营造与市场经济法治相适应的诚信氛围。在反向上，强化失信惩戒举措。可以根据国家发改委和最高人民法院牵头、44家单位联合签署的《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》明确的55项惩戒措施，对失信被执行人设立金融类机构、从事民商事行为、享受优惠政策、担任重要职务等方面进行全面限制。

再次，推进重拳治标的强力举措。

坚决推进扫黑除恶工作。为期三年的扫黑除恶专项斗争充分证明，黑恶势力彻底扫除后，在其原活动区域与影响地区之内，与之伴生的聚众斗殴、敲诈勒索、强迫交易、套路贷、非法拘禁等案件极大减少。在推动扫黑除恶斗争常态长效的基础上，法院可以发挥司法建议功能作用，对涉黑恶审判中发现的社会治理隐患、行政管理漏洞，告知相关方面加以改进。

严厉打击拒不执行判决犯罪行为。惩处拒执犯罪是强化法院执行、督促当事人自动履行的关键一招。法院可建立自动履行专门教育机制，以诚信诉讼专区、执行促进专区等方式，开展“诉前、判前、执前”的释法教育，将拒不执行判决的后果，以及典型案例进行宣教，使当事人充分了解拒不执行判决的严重后果。

惩治虚假诉讼行为。法院对涉嫌虚假诉讼的案件，原则上应组成合议庭审查。对于主动申请调解，但缺少实质性对抗的案件，应加强证据审查，审慎适用调解。正确适用自认制度与依职权主动调查制度，对于当事人自认的事实，若有合理怀疑，要审慎采信。对证实确属虚假诉讼行为的案件，一律采取罚款等强制措施；对涉嫌犯罪的行为，应坚决移送相关部门追究刑事责任。

优化内部考核机制。法院内部应当建立完善的考核机制，围绕非诉机制建设、诉源治理推进要求，改革机制，调整指标。不应再单纯以办案数量多少作为衡量标准。

最后，健全内外联动的化解模式。

完善各相关单位的协同机制，把握各个职权主体、参与主体在社会治理中的着力点和均衡度，完善社会治理协商体系，创新多元化治理，提升解纷实效。发挥区县、街镇矛盾调解中心的作用，鼓励和引导当事人优先选择调解等非诉讼方式解决纠纷。

探索建立非诉调解与诉执程序的衔接机制。例如，交通事故、劳动争议、涉农村土地争议等特定几类纠纷发生之初，当事人往往最先接触相关行政部门。因此，法院可以根据案件实际，协调各单位人员在接触纠纷当事人的第一时间，做好相关信息收集、证据固定等工作，并形成统一材料，用以规范调解流程，促进纠纷化解。必要时，法院可提前介入，从源头上切断纠纷进入诉讼程序。此外，为破解“与其调解之后，对方反悔，还需重新诉讼，不如一开始就去找法院”的固化思维，法院要进一步探索直接与调解部门对接的司法确认机制。例如，可以形成由调解部门反馈材料，法院制作司法确认文书的模式，赋予调解协议强制执行力。

本期封面及目录

《中国审判》杂志2021年第18期

中国审判新闻半月刊·总第280期