砥砺奋进的五年｜党的十八大以来资源环境审计工作回顾

加强资源环境审计 服务生态文明建设

党的十八大以来，党中央、国务院把生态文明建设摆到更加重要的位置，纳入“五位一体”总体布局。审计署认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会有关部署和习近平总书记系列重要讲话精神，牢固树立“五大发展理念”尤其是绿色发展理念，坚持在审计工作中把生态文明建设放在突出地位，紧紧围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，为促进深化生态文明建设的重点领域和重点工作，有重点、有步骤、有深度和有成效地推进资源环境审计工作，覆盖土地资源、水资源、森林资源、矿产资源等重要自然资源和水污染、大气污染、土壤污染治理等生态环境保护领域，充分发挥审计在加快推进生态文明建设中的监督和保障作用，促进形成绿色发展方式和生活方式。

强化责任意识，积极推进领导干部自然资源资产离任审计试点和制度建设

习近平总书记多次强调，生态环境保护能否落到实处，关键在领导干部，要落实领导干部任期生态文明建设责任制，实行自然资源资产离任审计。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对领导干部自然资源资产离任审计作出明确部署。2015年中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》，构建起由自然资源资产产权等八项制度构成的生态文明制度体系，将领导干部自然资源资产离任审计纳入完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度中。

2015年以来，按照党中央、国务院决策部署和《中共中央办公厅 国务院办公厅关于印发〈开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案〉的通知》要求，审计署围绕建立规范的领导干部自然资源资产离任审计制度，坚持边试点、边探索、边总结、边完善。

2015年5月审计署牵头在娄底市实施了审计试点，在面临诸多困难和挑战的情况下，大胆实践，勇于探索，集中精力攻克难关，初步实现了“审什么、怎么审、责任如何评价”的试点目标，形成了审计指引、要点、 表、评价指标、法规汇编等一套资料，为审计署2016年组织在河北省、内蒙古呼伦贝尔市等40个地区和各省（区市）自行组织审计试点打下了较好的基础；2017年上半年审计署组织对山西等9省（市）进行审计试点，重点对如何进行审计评价等进行了验证。审计试点坚持“问题导向”，重点揭示自然资源资产管理和生态环境保护中存在的突出问题，并积极探索符合实际的有效组织方式和审计技术方法。通过试点，有力推动各级领导干部认真履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，并形成了可复制可推广的经验。

近期，中央全面深化改革领导小组第三十六会议审议通过了领导干部自然资源资产离任审计规定（试行），中共中央办公厅、国务院办公厅已正式印发，为2018年起各级审计机关建立经常性的领导干部自然资源资产离任审计制度奠定了坚实的基础，不断推进改革任务的深化和发展。

加强组织指导，推动全国资源环境审计工作的开展

为贯彻落实中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》以及相关配套文件要求，2015年11月，审计署向全国审计机关印发了《关于进一步加大审计力度促进加快推进生态文明建设的实施意见》，从监督检查生态文明建设有关重大政策措施的贯彻落实情况、监督检查生态文明建设有关资金的征收管理使用情况、监督检查重要自然资源开发利用与保护情况、监督检查生态环境保护及改善情况、监督检查领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况等五个方面，提出了加强资源环境审计工作的重点任务，对进一步加大审计力度，更好地发挥审计在加快推进生态文明建设中的监督和保障作用提出了明确要求。

据此意见，几年来，审计署及各级审计机关加强了对生态文明建设有关审计工作的统筹规划，在财政、金融、企业、投资、农业、外资、经济责任等各项审计中，进一步突出自然资源资产管理和生态环境保护方面的审计内容。2016年至2017年，各省级审计机关根据各地主体功能区定位以及自然资源资产禀赋特点和生态环境保护工作重点，结合领导干部的岗位职责特点，有针对性地组织实施了自然资源资产离任审计试点。

坚持问题导向，推动供给侧结构性改革政策落地

生态环境是全面建成小康社会的突出短板。审计署在资源环境审计中，重点关注加快补齐生态环境短板、增加生态环境产品供给、去产能等生态文明建设领域推进供给侧结构性改革的核心任务。在组织实施的节能环保专项资金审计、领导干部自然资源资产离任审计试点、水污染防治专项资金审计等项目中，重点关注供给侧结构性改革和“三去一降一补”任务落实情况，关注与群众生活密切相关、群众关注度高的生态环境短板问题，例如，钢铁煤炭行业去产能工作、绿色建筑、新能源汽车推广、水源地保护、城市二次供水、黑臭水体治理等人民群众关注的、和百姓生活息息相关的绿色生产生活方式问题。

在审计中坚持问题导向，揭示资源环境领域供给侧结构性改革推进中的问题，包括自然资源资产基础管理薄弱的问题、执法不严格问题，以及一些项目进展缓慢、资金效益没有充分发挥出来的问题等。同时注重边审计边督促整改，推进相关部门加快工作进度和力度，促进政令畅通。例如，针对节能环保专项资金审计发现的问题，钢铁煤炭行业化解过剩产能和脱困发展工作部际联席会议组织发展改革委等9个部委（单位）人员组成13个核查组，于2017年5月赴13个相关省市进行现场核查并督促整改，对相关问题依法依规进行了严肃处理。

揭示风险隐患，维护国家资源生态环境安全

国家生态安全是人民幸福安康的基本要求。审计署在资源环境审计中，关注重大资源损毁、生态破坏、环境污染事件预防处置情况，揭示自然资源管理和生态环境保护领域存在的风险隐患，维护国家生态安全。例如，审计署在矿产资源等相关审计中，持续关注了三江源地区和祁连山生态保护区因矿产开发等影响生态环境保护和自然生态恢复的问题。在水污染防治相关资金审计中，关注了长江经济带地区部分市县存在的环境风险和隐患。

审计抽查了长江经济带沿江区域涉及的23个市县，发现城市生活污水有12%（年均约4亿吨）未经处理直排长江；沿江373个港口中，有359个（占96%）未配备船舶垃圾接收点，260个（占70%）未配备污染应急处理设施。通过审计反映作为生态环境敏感区域的祁连山生态保护区、长江经济带生态环境保护面临的问题和风险，为推动国家有关部门和各有关地方政府进一步高度重视这些区域的生态环境保护工作，落实好习近平总书记“生态优先、绿色发展”的指示要求发挥了积极作用。

关注制度漏洞，推动相关领域完善制度

党的十八大以来，加快推进生态文明建设，加快建立系统完整的生态文明制度体系，引导、规范和约束各类开发、利用、保护自然资源的行为，用机制体制制度保护生态环境是面临的全新工作。审计署在资源环境审计工作中，积极围绕党中央国务院关于加快推进生态文明建设的一系列重大决策部署，始终关注资源节约集约循环利用和生态环境保护政策落实情况，注重揭示阻碍改革和政策落实的制约因素。

审计署自2013年以来，连续开展了三次矿产资源审计，基本实现了对矿产资源赋存丰富、矿业权交易活跃省份的阶段性全覆盖。对审计提出的“进一步完善矿产资源审批管理等相关制度”的建议，国土资源部积极探索完善矿业权招标拍卖挂牌出让管理办法，进一步扩大矿业权竞争性出让范围，严格限制和规范矿业权非竞争性出让；为落实国务院近年取消和下放的涉矿审批事项，国土资源部进一步完善了矿业权审批登记管理制度，积极研究推进调整和规范部省两级矿业权审批权限。财政部、国土资源部等有关部门和地方政府根据全国土地审计建议，出台完善相关规章制度，进一步规范了土地资源管理。

创新组织方法，提高审计工作效率和质量

资源环境审计具有涉及点多面广、业务链条长、时间跨度大、专业技术政策性强、工作难度大的特点，因此创新审计项目组织管理模式和审计技术方法，扩大资源环境审计覆盖面，提高审计工作效率和质量是关键。审计署资源环境审计工作领导小组办公室成立了资源环境数据分析小组，加大自然资源资产和生态环境领域地理信息数据和相关业务、财务等数据收集、挖掘和分析力度，对资源环境相关数据开展日常分析和依托审计项目开展专项分析，提高资源环境审计电子数据综合利用水平，进一步推进资源环境审计信息化建设，提升大数据审计工作水平。

2014年审计署探索以大型审计项目为载体，整合全国审计资源，创新项目组织管理模式和方法，组织全国审计机关共2.4万名审计人员，对29个省本级、200个市本级和709个县2008年至2013年土地出让收支和耕地保护情况进行了审计，通过审计，一是摸清了各地区、各层级土地出让收支结余底数和投向及供应方式和土地抵押融资等情况，为中央相关决策提供了重要参考依据；二是查明了土地领域的问题症结所在，促进规范了土地和相关资金管理；三是审计查出了一大批重大违法违纪问题线索，为惩治腐败、强化对权力运行的监督和制约发挥了重要作用；四是国务院常务会议专题研究部署了整改工作，促进盘活闲置土地和资金、纠正违法用地行为。

在2013年至2015年连续3次组织矿产资源审计中，都运用了计算机审计方法，为在矿产资源业务高度信息化、数据大集中的背景下更好地履行审计监督职责，更有效、合理、全面地对矿产资源业务进行审计积累了经验，审计发现违规审批出让转让矿业权、违规生产和无证开采、地勘单位和个别领导干部或公职人员以矿权谋私利等问题。

加强国际交流，努力讲好资源环境审计“中国故事”

党的十八大以来，审计署充分利用国际交流平台，进一步加强资源环境审计国际交流。审计署担任亚洲审计组织环境审计委员会主席，2014年和2016年主办了两次亚洲审计组织环境审计研讨会暨环境审计委员会工作会议，研讨主题涉及固体废弃物审计、大气污染防治审计、可再生能源审计、对环境政策执行情况的审计、最高审计机关在推进国家可持续发展领域的工作等多个方面，促进了亚洲地区环境审计经验交流与信息共享；同时还积极加强与非洲、欧洲等区域环境审计委员会的工作联系，增强区域间的合作。

审计署还担任世界审计组织环境审计工作组指导委员会委员，多次派员参加世界审计组织环境审计工作组大会及指导委员会会议，参与了生物多样性审计指南更新、绿色城市研究、能源可持续利用等多个项目，提供和展示中国资源环境审计案例。此外，审计署还开展了大量的资源环境审计双边活动，包括赴印度、捷克、厄瓜多尔等国家交流环境审计，派出师资为东南亚、非洲等国家最高审计机关开展环境审计业务培训等。通过广泛的国际交流，积极宣传我国生态文明建设取得的成效、展示我国资源环境审计工作，努力讲好资源环境审计“中国故事”，为树立中国政府和中国审计的良好形象，发挥了积极作用。（本 通讯员）