获奖论文之“基层智慧法院建设之数据治理改造路径探究”

为深化政法智能化建设，加强“智慧治理”“智慧法院”“智慧检务”“智慧警务”“智慧司法”等信息平台建设，深入实施大数据战略，实现科技创新成果同政法工作深度融合。法治日 社已连续举办了五届“政法智能化建设技术装备及成果展”。

作为配套活动，法治日 社今年继续举办了“2021 政法智能化建设创新案例及论文征集活动”，评选出了一批值得借鉴和推广的创新案例、创新方案和创新产品，并评选出了一批对促进我国政法智能化建设提出了很好的意见与建议的一、二、三等奖及优秀奖论文。

该书分为智慧治理篇、智慧法院篇、智慧司法篇、智慧警务篇、智慧检务篇五个篇章，为政法信息化、智能化建设提供及时、准确、 实用的资讯信息与经验观点。

应广大读者要求，我们特开辟专栏，分别对这些创新案例、创新方案、创新产品及获奖论文一一进行展示，敬请关注！

本期推出的是《智慧法院篇 | 获奖论文之“基层智慧法院建设之数据治理改造路径探究”》（三等奖）

基层智慧法院建设之数据治理改造路径探究

福建省厦门市思明区人民法院

赵国军

信息系统“不能用”“不愿用”“不好用”“不会用”等应用成效不理想是当前智慧法院面临的最大挑战，集中反映出数据难对接、数据难采集、数据质量难保障、数据价值难实现等实践困境，根本原因在于数据治理缺位，即数据标准规范失位、数据规划权限失衡、数据服务定位失当、数据权属管理失责。上述疴疾之祛除，亟需数据治理解决方案之良方。一要以数据标准化固本强基，改良被污染的数据生态环境；二要以数据集成化统领方向，调整模式、调适权限，解决系统集成薄弱、顶层推动与基层探索脱节等难题；三要以数据智能化完善路径，破解业务与技术融合不够，数据层到知识层跃迁不畅，数据价值难实现等问题；最后，以数据责任化规范管理，培育责任意识，建立责任体系，构建数据质量管控机制。

智慧法院的建设以系统和平台为基础，而系统和平台则以数据为依托。“数据汇聚得全不全、准不准，数据资源开发利用得好不好，直接决定信息化建设水平”，然而我国智慧法院的数据化基础还不坚实。司法数据多源异构标准不一、数据质量参差不齐、“数据孤岛”，以及获取、应用数据难，严重制约智慧法院应用成效，亟需补齐数据治理这一基础性和关键性短板。

一、省察：基层智慧法院建设之现实困境

数据治理是指将数据作为组织资产而展开的一系列的具体化工作，它以数据为核心，实现数据处理与数据规范的有机融合，达成对数据全生命周期的管理。主要包括数据标准、数据质量、数据生产、加工和应用等内容。

（一）不能用：数据对接共享难。

进入新世纪以来，法院各类信息系统平台和应用软件如雨后春笋般出现。但林林总总的系统平台缺乏数据标准支撑，融通性和集成性较差。法院核心业务系统与辅助应用系统、自建系统与统建系统，以及法院内外系统间的数据接口难以互联互通 ，生成的信息资源不能有效共享使用、数据接口技术垄断等问题日益突出，客观上限制司法数据的流动性和多样性。此外，法院系统与其他政府部门、政法部门系统不兼容、数据难共享。上述问题极易影响司法智能化应用成效提升。

（二）不愿用：数据采集汇聚难。

鉴于司法政务专 的相对封闭性和独立性，与政府机关、金融机构等部门的数据共享制约因素多，尤其是公民身份信息、住址以及财产等困扰送达、执行难题的关键数据仍有交换障碍。目前，司法数据主要来自法院内部，主要问题是人工采集数据效率低、成本高。若遇新旧系统切换、跨系统操作，重复采集、多头采集问题突出。有些系统录入数据出发点在于完成指标考核，而非服务审判。比如，线下完成的事项再到线上重复录一遍，工作量不减反增。此外，数据采集成本高。

（三）不好用：数据质量保障难。

智能化司法的全部生命力在于数据的客观化，即数据质量，包括数据的完整性、一致性、准确性、及时性、唯一性和有效性。这是衡量数据对用户有用和有价值程度的重要指标。从法院数据整个产生流程上观之，在生产、存储、交换、应用等各环节都可能产生各类数据质量问题，尤其是文书、案件、卷宗等数据的质量尚未建立问题归零机制。主要依赖人工录入的数据采集方式，数据的完整性、准确性和及时性受人员操作因素影响较大，错录、漏填以及不及时采集时有发生。当事人通过移动微法院、 上立案等诉讼服务服务平台提交的数据也存在数据瑕疵。

（四）不会用：数据价值实现难。

数据本身固然重要，但更重要的是数据挖掘与深度应用。现有系统平台的数据（案件、文书、电子卷宗、音视频等数据）以及尚未纳入信息系统的沉没数据（如专业法官会议、审委会会议等会议记录，审理 告以及当事人与司法人员信息交互数据），法院从中挖掘高价值、强关联性的高质量数据，进行数助管理和决策，难度之高不言而喻。大部分法院并未建立独立的数据仓库，缺少深层次的知识挖掘和深度学习能力，缺乏对数据的知识管理以及关键技术支撑，还不能满足智慧法院多元化业务需求以及全方位应用场景要求。

二、省思：基层智慧法院建设困境之成因解析

以数据为基础的智慧法院应从数据标准、数据规划、数据服务、数据确权等数据治理维度去剖析困境成因，以为破题找出良策。

（一）规范失位：数据标准不统一、落地不实。

我国法院信息化建设从一开始就提出了“统一代码，统一数据结构和统一应用软件”的要求，为进入大数据时代之后的技术升级换代奠定了较好的关键基础设施条件。（见表示）2015 年以来，最高院日益重视数据标准化建设，累计发布信息化标准 99 项，进一步提升全国智慧法院建设的规范性和标准性。虽然新建“增量”系统从源头上解决数据不规范、不统一，降低系统间数据对接和交换成本，但对于新标准发布之前的“存量”系统，改造和清理难度大。加之，基层法院对数据标准化缺乏前瞻认识和足够重视，执行标准不严格，导致信息系统建设中“落标”难。

表：数据标准化建设等顶层设计文本梳理

（二）权限失衡：数据规划不完善、集成薄弱。

法院信息化仍存在顶层设计不够、发展规划对建设的指导作用相对薄弱的情况，发展规划对信息化建设的指导作用仍需加强。为此，最高院和省高院不断强化信息系统统一建设、集中部署，逐渐收窄、甚至部分收回中基层法院开发信息系统的自主权。这虽然对破解各地法院“重复建”、“盲目建”，强化四级法院数据汇聚、维护信息 络安全等难题具有重要作用，但也存在统建系统无法适应不同地域、不同层级法院多样化、差异化的业务需求和应用场景等新问题。比如，统建系统与自建系统存在选择“两难”。若选前者，则需应对当前数据生态融合、流程规则匹配以及各类应用系统数据集成等风险。若选后者，地方自建系统与上级统建系统的数据交换成本较高。

（三）定位失当：数据服务不突出、实用欠佳。

尽管现有的核心业务系统均有相应的司法大数据开发,但整体而言，整个技术研发仍然围绕着加强对法官的管理。办案系统的流程管理功能凸显，简单将流程从 下搬到 上，节点数据录入与流程推进分离，工作量不减反增，必然招致法官抵触。再则，信息系统建设中业务需求与技术赋能出现脱节。业务部门通常仅从当前应用场景提出功能型需求，较少会关注数据架构、数据对接、数据共享等数据型需求。而信息技术部门通常也将功能实现放在首位，忽略了系统软件的应用场景和数据生态环境。

（四）管理失责：数据权属不清晰、归责乏力。

各级法院尚未未专门建立数据治理专项领导小组或者类似金融机构的治理委员会等组织架构，数据治理的归口管理部门、技术部门和业务部门的职责边界也不甚清晰。具有“兼职型治理”和“被动型治理”特点的数据专员制度，也难承数据治理之重。法院的大数据人才更是稀缺，技术外包是建设智慧法院的唯一选择。对于法院内部各类数据到底属于法院还是信息系统承建商，数据权属不明影响数据质量责任人归属。此外，数据服务商可能会以系统安全或者运行维护为名，拒绝提供数据接口，或者以收取服务费为条件开放数据接口，产生人造“数据孤岛”。

三、省悟：基层智慧法院建设困境之数据治理解决方案

在人工智能技术难以实现颠覆性突破的情况下，当下的智慧法院建设要更多围绕“系统和数据”这个基础工程来谋突破。智慧法院困境之解题，仍需提供数据治理解决方案。

（一）以数据标准化改造数据生态环境

1.抓“立标”。

数据标准的制定是实现数据标准化、规范化，实现数据整合的前提，是保证数据质量的主要条件。也是提升业务效率、促进数据共享的关键条件。相较于地方法院，最高院在对外协调的话语权、人才储备、技术实力及制度机制保障等方面更具优势，故宜坚持“无标立标、有标落标”原则，以法治信息化工程项目为契机，全面梳理信息系统建设现状，不断完善数据标准体系。

2.督“落标”。

坚持以业务需求为驱动原则，以最高院关于重要信息系统第三方测评通知要求为抓手，加强对代码规范、数据以及接口要求进行测评,加大智慧法院第三方评估中数据标准化分值权重，加快数据标准落实进度。各高院要适时组织辖区中基层法院进行“落标”督查，重点针对各级法院自建系统，适时开展专项治理活动。

（二）以数据集成化调校智慧法院建设方向

1.从单一分散到集成融合之模式变迁。

单一系统、分散数据已难以适应智慧法院建设要求，要深入推进信息系统总体设计。各地法院应充分运用最高院信息化总体设计成果，锚定智审、智执、智服、智管等“四智”体系，以数据集成融合驱动信息系统建设。以“智审”为例，扭住电子卷宗“牛鼻子”，围绕数据集成性要求，整合现有核心业务流程管理系统，对接庭审、卷宗、签章、送达、档案等电子应用系统，实现多应用系统间应用集成、跨应用系统业务流程集成以及用户界面集成，解决业务流程线下线上简单“复制”、频繁“切换”以及重复“作业”等体验痛点。

2.从数据汇聚到数据服务之权限调适。

强化最高院数据开源的职能优势，协调实现与公安、民政等政府机关、金融机构、通信运营商等部门的数据共享对接、数据扩容。优化上下级法院职能，调整以往聚焦司法统计、流程管理等数据管理思路，改变法院数据“自下而上汇聚为主”的传统做法，在满足数据汇聚要求的基础上，更加突出“自上而下推送服务为主”。在确保数据安全的前提下，建议强制开放上级法院部署的核心业务系统数据接口权限，允许有条件的中基层法院自建数据仓库和以司法大数据平台为基础的智慧数据中台，助力研发定制化的辅助办案系统。

（三）以数据智能化完善智慧法院建设路径

1.确立数据型需求驱动的科技与司法融合机制。

要以数据定业务，以业务定功能，而非以功能为导向确认信息化需求，防止产生不同信息系统功能叠加或数据壁垒等问题。通过解析业务流程，确定需要使用哪些数据、会生成哪些数据，然后分析与业务流相关的输入数据流和输出数据流，从而促进司法业务与信息技术有效“粘合”。因此，应将数据型需求贯穿到信息化项目调研立项、技术选型、招标合同、开发实施、运行测试、评估验收、交付运维等主要环节，避免业务与技术“两张皮”。

2.构建数据生产、加工和应用智能化的运作机制。

强化数据采集方式智能化和采集主体社会化，提高采集效率，降低错误率。强化知识、技术和需求融合。采集汇聚至最高院国家司法审判信息资源库的裁判文书、音视频、案件等数据，要深度挖掘案、人、事的本体特征及彼此关联，从而构建出相应知识图谱，形成国家司法审判信息知识库。在知识库之上，通过向量计算、聚类、分类、协同过滤等基本应用技术便可服务于审判智能化。强化智能应用场景落地。建议最高院智慧法院重点实验室和技术创新中心等科技创新平台在有条件的中基层法院建立实践基地或实践示范点，加快将全国智慧法院关键技术及重大应用成果转化为先进司法生产力，释放更多技术红利。

（四）以数据责任化规范智慧法院建设管理

1.树立法院数据治理的责任意识。

反对将数据治理与智慧法院建设割裂开来，搞“边污染边治理”“先污染后治理”。重视数据资产，强化数据条款，防止技术公司垄断数据接口、独享数据、泄露篡改数据，掣肘数据共享以及信息系统升级改造。

2.建立法院数据治理的责任体系。

构建制度、流程和系统三位一体的数据质量管理体系。坚持源头负责制原则，明确数据资产的所有权、创始权、管控权、使用权以及运营权，确定数据治理相关责任部门的数据专员以及数据服务商的岗位职责，做到权责一致，确保数据质量管理工作有效开展。坚持制度规范为基，制定数据质量管理、流程管控以及系统操作等规范，确保各项工作有序推进。

四、结语