收藏！我国再生资源行业税收政策现状与建议

编者按：

一、我国再生资源行业税收政策的建设现状

1995年以来，我国再生资源行业税收政策几经变动。针对废旧物资回收经营企业税负过重问题，国家先后实施了增值税先征后返、免增值税、加工环节凭废旧物资购买发票享受增值税10%进项抵扣等优惠政策。因缺乏有效监管手段，在实施过程中出现了大量虚开、倒卖发票的现象，导致2008年国家取消了回收和加工环节的税收优惠政策。此后作为过渡，再生资源回收经营增值税实行有条件先征后退。

2011年，国家取消了废旧物资回收行业税收优惠政策，再生资源回收环节不享受增值税优惠，只在加工环节将废旧电池、废塑料等纳入资源综合利用产品及劳务优惠政策范围。对于符合条件的加工企业，可享受所缴增值税即征即退50%的优惠政策。而对于回收企业，却不能享受任何税收优惠政策的扶持。

2015年，财政部和国家税务总局发布《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》，针对加工利用环节和资源综合利用产品扩大了增值税优惠范围，按不同品种实行30%-70%不等的增值税即征即退政策，并将税收优惠向回收环节进行传导。

2016年，财政部和国家税务总局发布了《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》，全面推行再生资源行业的营改增。

二、我国再生资源行业税收政策存在的主要问题

目前，再生资源行业税收政策的制定和实施存在以下问题，迫切需要解决。

二是加工环节税收优惠政策适用范围狭窄，条件苛刻，难以满足行业的实际发展需求。如《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》规定，当企业的综合利用产品为“经冶炼、提纯产生的金属及合金（不包括铁及其合金）”时，只有原料70%以上来自所列资源且取得相应资质后，才可享受30%的退税；当企业产生的综合利用产品为“炼钢炉料”时，只有产品原料的95%以上来自所列资源、炼钢炉料符合《废钢铁》（GB4223-2004）所提技术要求、生产经营满足《废钢铁加工行业准入条件》所列条件等时，才可享受30%的退税；符合条件的废塑料、废旧聚氯乙烯制品、废铝塑（纸铝、纸塑）复合纸包装材料综合利用企业，退税比例为50%。但从实践来看，目录设置的条件苛刻，标准高，只有少数再生资源加工企业符合要求。以废塑料加工为例，目录强调“产品原料100%来自所列资源”，但因加工利用列入产品目录的废塑料一般需添加助剂，故难以享受所得税优惠，全国能享受退税政策的废塑料加工企业不足三分之一。以废旧轮胎为例，目录对轮胎翻新、再生胶和胶粉规定了税收优惠条件和比例，但未对废旧轮胎热解规定优惠措施，且要求再生胶中胶粉占比达到95%，要求极为严格。另外，企业如遭受一万元及以上的环保行政罚款，就会丧失为期三年的退税权。

三是再生资源加工环节的税收优惠难以传导至回收环节的正规企业。尽管再生资源行业税收优惠针对的是再生资源加工利用环节，但政策设计的初衷是鼓励企业综合发展，将加工环节的税收优惠传导至回收环节的正规企业。在实践中，由于再生资源回收处理产业链较长，回收、贮存、分拣、拆解、深加工等环节分工细致，单个企业难以完成所有环节的工作。目前回收环节的门槛较低，流动商贩和非正规企业大量进入。根据中央生态环保督察组2021年的通 ，有的地方存在非法回收拆解废汽车现象达三十多年之久。税负高助涨私拆，超过85%的废电器拆解处理企业附近存在非法拆解点，，其中大部分是无任何手续的回收和拆解 点。由于不纳税，非正规经营者抬高价格从产废者手中收购再生资源，形成了非正规回收者“无票价”与正规回收企业“带票价”两种价格体系，挤压了正规回收企业的生存空间。由于税负及规范运营的成本较高，正规企业回收再生资源时不敢出高价，因而丧失价格竞争优势，有的不得不停产甚至转行。

四是现行税收政策导致再生资源价格倒挂，损害其相对于原生资源的价格竞争力。再生资源经回收和处理后成为可再生的原材料。与原生资源相比，再生资源的品质接近甚至部分品类优于原生资源，但也存在供应不稳定等问题。目前，废钢铁、废纸、废塑料等再生资源行业的税负高，大幅提升了回收利用成本，降低了其相对于原生资源的价格优势，企业往往不愿意选择使用再生原料，不利于循环经济的发展。以塑料为例，如2020年8月PET原生塑料的价格是每吨6000元左右，而再生塑料颗粒每吨达到1万多元。这一价格倒挂现象的形成，税负的作用不可小视。与此同时，企业的税收、环保成本、管理成本、人力成本等持续增加，导致再生塑料的总体生产成本居高不下。以汽车拆解为例，正规的 废汽车回收拆解企业需遵守场地硬化、环境影响评价、纳税等法律要求，故综合成本高，而小作坊式的拆解企业因逃避这些责任，故综合成本低，导致劣币驱逐良币的现象，既扰乱市场秩序，也污染生态环境。以金属加工为例，加工企业若采用废杂铝则无增值税进项抵扣，而采用电解铝则有进项抵扣，因此企业往往选择使用电解铝，导致废杂铝使用率下降，不利于循环经济的发展。

五是各地税收政策差异较大，市场竞争环境不公平。目前，我国尚未统一出台与再生资源行业发展需要相适应的税收政策，各地制定和实施的政策不一，出现了一些乱象。如为了发展废旧物资回收利用产业，山东、安徽、河南等省份制定了财政扶持政策，对增值税地方留存的部分实施比例不等的返还，形成了行业税收的洼地。这些政策虽然减轻了部分再生资源企业的负担，但拉大了地方税收政策的差距。再如，一些地方税务部门在适用《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》时，对于何为加工环节却有不同的理解。基于此，废旧物资回收企业的分布自2009年以来呈现明显的地域差异，规模化企业逐步向有财政税收优惠政策的地区聚集。各地税收政策的不同，既破坏了再生资源回收利用行业内的公平竞争环境，也易形成地方间与企业间的马太效应。如为了减税，有的企业专门选择到税收洼地注册公司，不开展实际业务，仅开展开票业务。异地开票不仅为企业带来了经营风险，也给国家带来重大税收损失。

三、改革我国再生资源行业税收政策的建议

再生资源的综合利用既可节约原生资源和能源，保护生态环境，又减少温室气体的排放，因此税收政策作为重要的宏观调控手段，应予以特别支持。基于再生资源行业的特殊性，建议国家尽快制定统一的税收优惠政策，动态调整税收优惠目录，建立全供应链信息化综合服务平台，完善配套的税收优惠实施制度和机制。

一是允许符合监管要求的企业自行开具收购发票或免征增值税。随着再生资源行业的发展、信息技术的创新和监管手段的完善，我国在 废汽车拆解与综合利用、废电器拆解与综合利用等领域涌现了一批技术水平、管理能力较好的再生资源回收、加工利用龙头企业，部分领域的发展在世界上处于先进水平。为此，建议在 废汽车、废电器等已具备良好监管基础条件的领域开展试点，允许回收企业自行开具收购发票，国家对其增值税予以一定比例的优惠甚至免征增值税。未来，该政策可扩展至具备一般纳税人资格的再生资源回收企业，同时禁止无票收货。回收者向满足“三流合一”等监管要求的企业销售废旧物资时，可享受税收优惠。这样可降低行业整体税负和成本，大幅提升正规企业的回收和加工利用率。

五是加强国家统一部署和协调，消除税收洼地，营造公平竞争的市场环境。建议财政部和国家税务总局开展调研，全面摸清各地实施的再生资源行业税收优惠具体政策。在把握现状的基础上，统一出台全国性的税收优惠政策，取消不一致的行业税收政策，消除税收洼地，禁止未从事实际业务的异地开票行为；培育公平、合理的行业市场竞争环境。针对税收优惠目录内各方理解不一的加工环节，建议在业内充分研讨的基础上，发文明确“加工”的具体含义，消除《资源综合利用企业所得税优惠目录》和《资源综合利用增值税优惠目录》的适用歧义。

常纪文——国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员、资源与环境政策研究所副所长

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