WTO规则下中国“洋垃圾”进口禁令的探究

师华（同济大学法学院教授、博士生导师）

白莹莹（同济大学法学院硕士研究生）

内容摘要：为推进生态文明建设和生态文明体制改革，中国自2017年启动新一轮固体废物进口管理制度改革，全面禁止国外“洋垃圾”入境。中国固体废物进口禁令虽然对保护环境和公共健康发挥了重要作用，但因对固体废物贸易造成了限制，招致许多国家的指责。WTO规则下，此次禁令措施对于进口产品的待遇易被WTO认定低于国内同类产品，进而被判定违反了WTO项下的国民待遇义务，但中国可证实该项禁令措施属于GATT1994第20条项下的公共健康例外，以证明禁令措施的合法性。中国应充分利用现有WTO国际法律规则体系，因势利导提出更具有实践意义的解决方案。

关键词：“洋垃圾”进口禁令 WTO规则 公共健康例外

2017年7月18日，中国向世贸组织通 ，将在2017年底之前禁止进口4类共24种的固体废物（又称“洋垃圾”）。随后11月8日，世贸组织成员对技术性贸易壁垒协议（TBT）进行第八次三年审查，中国这一固体废物禁止措施被列为7项新提案之一提交审查。其中，美国、欧盟、澳大利亚、加拿大和日本等5个世贸组织成员对该项禁止措施的实施范围提出质疑，要求中国提供一个长达五年的过渡期，美国则指责中国这一举措违反了WTO项下的国民待遇原则。

自2017年启动固体废物进口管理制度改革以来，中国政府又紧锣密鼓地出台了多项政策法规，多次调整《禁止进口固体废物目录》，决心在2020年年底前基本实现固体废物零进口。根据《巴塞尔公约》，中国显然有权对受公约管控的废物采取限制措施，但中国是否有权“一刀切”地全面禁止进口所有种类的固体废物？对于《巴塞尔公约》管控范围之外的废物，中国采取禁令措施的国际法依据为何？为规避该项措施可能引发的国际争端风险，厘清其合法性依据，有必要在WTO规则下对这一固体废物进口禁令进行分析。

一、中国“洋垃圾”进口禁令简介

当今世界，随着各国持续的工业化和全球人口的不断增长，人们在享受科学技术所带来的幸福生活的同时，也制造了大量的垃圾，造成了许多严重的环境问题。为降低废物处置成本、减少给本国环境和公民健康造成威胁，一些发达国家打着“经济援助”的幌子，将本国境内产生的废物向发展中国家转移。然而，固体废物进口是一把“双刃剑”，一方面，从境外进口的固体废物可以作为原料弥补国内工业原料的不足，缓解本国自然资源的供给压力，所以在经济发展和科学技术水平都比较低的时期，中国放宽固体废物进口政策是符合当时的国情的；但另一方面，大量的无用废物甚至是危险废物被夹杂在可作为原料的进口固体废物中，再借由一些没有资质的小作坊进行不合格的回收整理，严重污染了中国的环境，给人类和动植物的生命健康造成了威胁。因此，实施固体废物进口管理制度改革，让“洋垃圾”止步国门，已经成为中国实现可持续发展的必经之路。自1991年加入《巴塞尔公约》以后，中国便开始相继出台了多部法律法规对固体废物的进口进行管理，形成了较为完善的监管体系和制度安排。中国对固体废物的限制措施经历多次迭代，并且随着时间的推移越来越严格。2017年之前，中国海关总署及其他相关部委也一直在通过规范和细化标准、开展专项行动、参与国际合作等各项措施加强废物进口监管，虽然取得了一定的积极成效，但废物违法进口和走私态势并未实质性改变，对我国环境利益和人民身体健康仍存在较大风险。

2017年以来，习近平主席多次发表重要讲话并作出重要指示，亲自部署、亲自推动禁止洋垃圾入境、推进固体废物进口管理制度改革工作。2017年7月18日，国务院办公厅印发了《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》，要求“分行业分种类制定禁止固体废物进口的时间表，分批分类调整固体废物进口管理目录”，吹响了这场史无前例的固体废物进口管理制度改革的号角。根据该实施方案，我国减少固体废物进口有了明确的“时间表”：2017年年底前，我国将全面禁止进口环境危害大，群众反映强烈的固体废物；2019年年底前，逐步停止进口国内资源可以替代的固体废物，2020年年底基本实现固体废物零进口。为实现该目标，中国海关近年来对走私固体废物持续保持严打严控的高压态势，先后组织开展了“国门利剑”“蓝天”“国门之盾”“绿篱”等一系列大规模打击固体废物走私专项斗争和联合行动。同时，通过采取调整进口固体废物管理目录、提高固体废物进口门槛、修订相关法律法规、提高国内固体废物回收利用率、进一步加大固体废物查验力度等措施，多管齐下，坚决打赢这场固体废物进口改革战。

二、WTO规则下我国“洋垃圾”进口禁令的合法性分析

固体废物兼具环境属性与资源属性：一方面如果回收不当，可能会给进口国造成环境破坏；另一方面，大部分固体废物在得到适当回收处置以后，仍可以进行资源化利用，作为再生资源重新投入生产。固体废物的这一双重属性决定了其既可能会因其环境属性受到多边环境公约的规制，同时也可能因其资源属性成为“产品”进入国际贸易市场中进行交易，受到WTO贸易规则的约束。面对以贸易自由化为根本宗旨的WTO规则体系，中国此次固体废物进口禁令被指责违反了国民待遇原则，其过高的环境标准对国际贸易构成了“绿色贸易壁垒”，美国甚至还扬言到世贸组织起诉中国。WTO确定的国民待遇原则要求所有的WTO成员对来自本国境内与境外的所有产品一视同仁，因而可能成为其他国家挑战中国固体废物进口禁令的主要理由，但《关税及贸易总协定》（GATT）第20条一般例外条款中的公共健康例外，为中国的禁止措施提供了可能的合法性依据。

（一）中国“洋垃圾”进口禁令是否违反了国民待遇原则

国民待遇与最惠国待遇共同构成了GATT/WTO体制中的非歧视待遇原则的主体内容。根据日本-酒税案中上诉机构的意见，国民待遇原则的根本目的在于避免成员国通过适用国内税收和制度实施贸易保护主义，要求WTO成员对进口产品提供与本国产品平等的竞争条件。GATT1994第3条集中规定了国民待遇原则，其中第1款是原则性规定，第2款是对国内税费方面同类产品的国民待遇的规定，第4款是国内法律法规方面同类产品的国民待遇的规定。因为中国固体废物进口禁令并未涉及税费方面的内容，故这里我们的讨论范围只限于第4款的规定，具体条文为：“一缔约国领土的产品输入到另一缔约国领土时，在关于产品的国内销售、分销、购买、运输、分配或使用的全部法令、条例和规定方面，所享受的待遇应不低于相同的国内产品所享受的待遇。”根据判例法，适用第4款必须满足三个条件：（1）进口产品和国内产品是同类产品；（2）争议措施是影响国内销售、分销、购买、运输、分配或使用的法令、条例和规定；（3）进口产品的待遇低于国内同类产品。

其次，因为目前中国已经决心全面禁止固体废物进口，其所采取的措施确属“影响国内销售、分销、购买、运输、分配或使用的法令、条例和规定”，故中国固体废物进口禁令显然满足了第4款第2个适用条件；最后，对于进口产品的待遇是否低于国内同类产品的认定问题。尽管中国国内很早就开始了废物的减量化和资源化管理，但是相关政策法规的严格制定及贯彻实施是最近几年的事：2018年2月原环境保护部部长李干杰首次提出加快建设“无废城市”，2019年4月底公布了“11+5”个“无废城市”建设试点；2019年7月1日，被称为“史上最严”垃圾分类措施的《上海市生活垃圾管理条例》正式实施，标志着中国开始进入垃圾分类“强制时代”，但中国想要真正地全面实现国内固体废物循环无污染还有一段路要走——这被国外评论者认为“似乎远低于中国针对进口固体废物的标准。”并且，WTO判例法似乎存在将任何可能对进口产生不利影响而不对国内产品产生不利影响的做法都归类为违反国民待遇要求的倾向，且不考虑该行动的监管目的。

因此，中国此次固体废物进口禁令对于进口产品的待遇易被WTO认定为低于国内同类产品，即满足了违反GATT1994第3条第4款国民待遇原则的第三个构成要件。综上，中国此次固体废物进口禁令措施很有可能被证实违反了国民待遇义务，中国必须证明其限制措施属于WTO允许的某种例外，才能证明其措施的合法性。因为这些措施属于环境保护方面的管理规范，故这里最有可能得到适用的例外情形是第20条b项公共健康例外的规定。

（二）中国“洋垃圾”进口禁令能否援引GATT1994第20条公共健康例外

为平衡各成员国维护本国公共秩序和公共政策的权利与其他成员国根据条约所享有的实体权利，WTO规定了许多例外条款，如反倾销反补贴、国际收支例外、一般例外、安全例外、保障措施等，其中GATT1994第20条被称为“一般例外”，是WTO例外条款中尤为重要的一种。关于第20条的适用，美国-汽油案和美国-虾案确立了一套两阶段审查法：首先确定涉案措施是否属于GATT1994第20条任一专项条款规定的情况，再审查该措施的实施方式是否符合GATT1994第20条序言的要求。这一顺序并不是一个简单的审判程序或法律技术问题，而是WTO对第20条法律意义认识的转变，改变了GATT时期只关注涉案措施的“适当性”而忽视了成员国政策目标的“合法性”状态，也体现了WTO各成员国对公共健康或环境保护等目标所实施的限制措施的包容和鼓励。中国在提交WTO技术贸易壁垒委员会的通知中提到，“为了保护中国的环境利益和人民健康，我们紧急调整进口固体废物清单，禁止进口高污染固体废物，保护人类健康和安全，保护动植物生命或健康，保护环境”，这里使用的表述与20条b项“……（b）为保障人类、动植物的生命或健康所必需的措施……”高度一致，故中国采取固体废物进口禁令最可能援引的一般例外条款是GATT20条b项公共健康例外。根据美国-汽油案中专家组的意见，一国援引第20条b项证明其与GATT其他条款不一致的措施的正当性时，应证明以下三个因素：①措施方面的政策属于旨在保护人类、动植物生命或健康的政策范围；②不一致的措施是实现这一政策目标所必要的；③该措施与第20条前序言部分的要求相一致。

1.目的的正当性

2.措施的必要性

必要性审查是WTO争端解决机构在认定涉案措施是否符合GATT1994第20条b项的过程中非常重要的一个环节。经过多年实践，WTO争端解决机构对“必要性”的认定标准经历了一系列变化，先后提出了“不存在与GATT相符或更少不符的替代措施（Least Treaty Inconsistency Reasonably Alter?native Available LTIARA）”、“最少贸易限制替代措施（Least Trade Restrictive Alternative Reason?ably Available LTRARA）”及“权衡测试法（Weight and Balancing Test）”等标准，认定的方法和程序越来越具操作性。权衡测试法于巴西-翻新轮胎案中被提出，上诉机构参考了韩国-牛肉案对GATT1994第20条d项中“必要性”的界定方法，总结出对b项中的“必要性”进行审查需要进行考虑的因素为：①该措施所要保护的公共利益的重要性②涉案措施对政策目标的贡献程度及对国际贸易造成的限制程度③确定不存在合理的可替代措施。

首先，对于追求的公共利益的重要性，欧共体-石棉案中已经确认WTO成员方有权决定其认为适当的保护健康程度，而巴西-翻新轮胎案中巴西选择的保护程度是尽最大可能减少废轮胎累积所导致的环境危机，中国也有权决定禁止进口固体废物，以避免固体废物在境内大量堆积得不到循环利用而造成的环境危害，以保护人类健康和安全，保护动植物生命健康，保护环境；其次，中国此次所采取的限制措施是贸易措施中最为严厉的一种，完全禁止了固体废物进口，故对固体废物国际贸易造成的限制程度较高；在考察相关措施对其所追求的目标的贡献程度时，巴西-翻新轮胎案中专家组认为审查的重点在于目的与措施间的联系、措施对达成目标的贡献性。由于大部分固体废物需要经过严格的循环回收处理后，才能变成有用的再生资源，而中国境内的环境承载力和处理能力都十分有限，进口禁令有利于将国内固体废物的存有量降到最低，减少中国境内固体废物累积有利于减少可能的环境问题和健康风险，故进口禁令对于环保目标的贡献便得以确定。

最后还需考察有无对贸易限制更少、并且对政策目标有同等贡献的替代措施，否则就无法证明限制措施的正当性。有国外学者认为，中国很难论证这项限制措施是有着严格的、不容争议的保护人类、动植物的生命健康的必要性的。虽然进口废物肯定会对人类和环境健康构成威胁，但可以通过对存储或处理该废物的公司施加更严格的安全要求来防止其负面影响。中国固体废物回收行业的健康风险似乎更多地集中在固体废物的加工处理过程中，比如不充分的工人保护，而不是这些固体废物本身。的确，为了实现所追求的环保目标，除了全面禁止固体废物进口，貌似有很多可以采取的可能的代替性措施，比如对允许进口的固体废物种类进行限制，或将固体废物可夹带的最大污染百分比设置在一个更可行的水平，或限制每种可以进口的限制性固体废物的数量，而不是一刀切地完全禁止使用。在举证责任上，巴西-翻新轮胎案上诉机构指出，应由控告方提出可能的替代措施，再由被诉方举证替代措施不是合理可能的，而不再由专家组设想替代措施。也就是说，一旦产生WTO诉讼，中国需要承担举证责任证明每一个可能的替代性措施是不可实行的，否则将无法通过GATT1994第20条b项的必要性的审查。

3.序言的要求

按照两阶段审查法，如果WTO争端解决机构认定进口禁令是符合第20条（b）项规定的必要措施，接下来就会审查该进口禁令的实施方式是否符合第20条序言的要求。第20条序言涉及的是对涉案措施的实施方式合法性的认定，在美国-汽油标准案中，上诉机构指出：设置序言的目的是为了防止第20条所列的具体例外项目被滥用，从而对其他成员国的实体权利造成侵害，并且20条所列的各项具体例外被适用时，序言规定的内容都需要得到保证。因此对序言的适用可以从两方面理解，一是成员方的环境例外权要获得尊重，二是这种权利的行使不得滥用，否则就违背了诚信原则这个国际法一般原则。这就在援引例外权利一方和其他成员方的实体权利之间划出一条平衡线，且这条平衡线的位置会随着涉案措施及具体案情的变化而变化，但总体不能过度扭曲和损害成员方之间权利义务的对等性。可见序言的适用具有更大的灵活性，赋予了争端解决机构较大的自由裁量权。

GATT1994第20条序言的具体内容为：“本协定的规定不得解释为阻止缔约国采用或实施以下措施，但对情况相同的各国，实施的措施不得构成任意的或不合理的歧视，或构成对国际贸易的变相限制……”。在美国-虾案中，上诉机构指出，序言中的“歧视”的性质与特点不同于产品待遇上的歧视，因为已认定为不符合GATT1994的一种实体法义务。也就是说，GATT1994第20条是允许“歧视”的，只是不允许“任意的”或“不合理的”歧视。同理，“变相限制”的认定关键也在于“变相”，而不是“限制”。如果有关措施没有给国内替代产品生产商带来商业利益，或者这种商业利益很少，那么，不能说明其具有贸易保护主义目的，从而不构成“对国际贸易的变相限制”。中国固体废物进口禁令的实施不仅对国外固体废物产生影响，对国内固体废物回收行业也产生了巨大冲击。在国内，禁令的实施使得进口固体废物减少，相应的可供生产利用的原材料减少，进而导致国内固体废物价格大幅度提升，相关企业的运行成本也不断增加。同时，中国还加快对固体废物相关法律法规进行修改完善，如2020年4月29日，第十三届全国人大常委会第十七次会议审议通过了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，自2020年9月1日起施行，该新法第24条明确规定“国家逐步实现固体废物零进口”，首次将“洋垃圾”零进口写入法律。此外，中国海关总署、生态环境部等部委还就进口审批、环境保护控制标准、监督管理等方面修订和出台了一系列制度和标准，使得进口固体废物管理更加严格规范。全国性的环境执法活动力度越来越大，经过一段时间的整治，除了一些原本规模就很大，设施和技术比较完善的大公司，很多不合格的小型回收商都因为难以达到标准而面临倒闭。因此，中国固体废物进口禁令措施对贸易的“限制”不属于“变相”的限制，更不存在“借环境保护之名，行贸易保护之实”的意图。

综上，在WTO贸易规则体系下进行分析，中国固体废物进口禁令有极大的可能因为对国内外产品的待遇不一致而无法逃脱违反国民待遇原则的指责，但中国可援引GATT第20条一般例外条款中的公共健康例外为中国的禁止措施提供可能的合法性依据。

三、中国立场的思考

2020年将迎来中国固体废物进口管理制度改革的收官之年，经过近三年的努力，中国固体废物进口规模逐年下降，2019年全年固体废物进口总量减少为1348万吨，固体废物进口种类和数量比改革前（2016年）分别下降了76%和71%。中国禁止洋垃圾入境改革的各项措施和成效，得到了国内外各界人士的普遍赞赏。如今，全球废物产生量大，但大多未得到妥善处理，废物正在成为人类社会发展的严重挑战，而全球废物治理进展却很缓慢，自愿性的国际文书缺乏实质性的法律约束力，多边环境公约的效力也受到缔约方的数量和各国各界条约执行力度差异的限制，中国这轮固体废物管理制度改革无疑给全球固体废物治理注入了一股新动力。

随着世界各国经济的发展和人们环保意识的不断觉醒，贸易、环境与可持续发展问题将成为未来国际社会普遍关注的重要议题。贸易与环境作为一个全球性的问题，并不是非此即彼的选择题，二者的协调统一、相互促进不但是可持续发展的前提，同时是未来国际贸易发展的主题。各国需要在各领域坚持可持续发展原则。中国此次固体废物的进口政策的变化，对全球废物行业带来了颠覆性的影响，改变了整个世界循环处理行业的利益链，对发达国家及其国内企业产生了负面影响，因此招致了一些国家的不满。面对不满和指责，中国应充分利用现有WTO国际法律规则体系，因势利导提出更具有实践意义的解决方案。首先，要高度重视来自国际社会的声音，充分考虑各种风险和挑战，规避该措施可能引发的国际争端风险，厘清其国际法依据，从多边环境公约和WTO规则两方面做准备，确保措施的合法性和正当性；其次，在出台规范性文件时，要做好充分的科学论证，做好国内政策完善工作，避免出现国内外待遇双重标准的短板；最后，还要加强国际合作，借鉴国外优秀管理经验，着力提高中国在全球环境治理中的话语权和软实力。