“污染者付费”撬动绿色低碳经济

绿色低碳经济是实现经济与生态良性循环的新经济形态，具有很强的正外部性。在全球气候不断变暖、环境污染日益加剧的情况下，各国纷纷通过绿色低碳经济促进可持续发展和环境的改善。

一、绿色低碳经济是推动我国产业转型升级的重要新动能

（一）发展绿色低碳经济已成为全球共同目标。

在世界贸易组织（WTO）和气候变化协议框架下，欧美发达国家不仅通过发展新能源、新材料等技术推动“绿色工业革命”，还力图在产品标准、贸易及投资规则方面树立“绿色贸易壁垒”，巩固其在全球贸易体系中的优势。根据富时罗素的估算，绿色低碳经济占全球经济份额的6%，价值约54万亿美元，与化石燃料市场的份额萎缩相比，绿色低碳经济正在持续快速增长。

（二）绿色低碳经济是推动我国产业转型升级的重要新动能。

在经济新常态背景下，我国节能环保产业产值从2010年2万亿元增长到2017年超过5万亿元，年均增速超过了15%，远超经济的平均增速。中国的“清洁发展机制”（CDM）项目已成为全球碳减排市场最大的供应方，中国也是全球清洁能源技术的最大市场。随着环境资源约束的不断加大和公众环保意识的觉醒，绿色低碳经济正逐步成为我国转型升级的重要动力源。

（三）建立完善的“污染者付费”机制是绿色低碳经济能够持续发展的关键。

绿色低碳经济对社会、环境具有很强的正外部性，但相较于传统生产方式，绿色低碳的能源、产品和服务，需要建设规模巨大的基础设施，耗费更多的技术和人力成本，在没有相应补偿机制的情况下，绿色低碳产品和服务往往陷入收不抵支的窘境，必须建立相应的补偿或转移支付机制。让污染个体和企业为产生的污染付出相应的成本，从而减少污染排放，即污染者付费制度，已成为全球环境保护治理机发展绿色低碳产业的通行原则。

（四）“污染者付费”在绿色低碳经济发展中发挥着关键杠杆作用。

从全球情况看，通过征收环境税、排污权交易、碳交易，以及转移支付、财政补贴等方式，提升污染企业成本，为绿色低碳企业生存发展提供空间。如欧盟部分国家通过开征环保税、碳税，再以转移支付、政府补贴、税收减免等方式，扶持新能源及绿色低碳产业的发展。荷兰环境税收收入已占财政总收入的14%左右，占GDP的3.2%。丹麦、芬兰、瑞典、荷兰、挪威和意大利等国先后开始征收碳税。日本也在不断强化和完善“污染者付费”制度，并利用收费筹集的相关资金，强化对绿色低碳产业的扶持。如上世纪70年代的能源危机以后，日本实施了以新能源研发为目标的“日光计划”和以节能降耗为目标的“月光计划”，重点对太阳能、地热、风能、氢等新能源技术加强扶持，目前日本太阳能发电量及电池产量稳居世界第一，占世界总产量的一半。日本还不断强化污染者付费的法律体系，2012年建立可再生能源固定价格买入制度，以法律的形式要求电力公司以固定价格买入太阳能、风力、水力等可再生电力，该制度实施一年后，日本国内的可再生能源发电设备容量增加了32%。

二、“污染者付费”机制不完善致使绿色低碳经济发展动力不足

我国环境立法吸收了OECD“污染者付费”的原则，1979年《环境保护法（试行）》第六条规定了“谁污染，谁治理”。2003年我国出台了《排污费征收使用管理条例》，对大气污染、水污染、固体废物、噪声4类污染情况开征排污费。2018年1月1日，我国《环境保护税法》正式实施，排污费制度向环境保护税“平移”。取消“排污费”改征“环保税”，逐步统一标准，加大征收力度，实现污染者付费的全覆盖。此外，国家发改委2018年提出要健全固体废物处理收费机制，到2020年底前全国城市及建制镇全面建立生活垃圾处理收费制度，探索建立农村垃圾处理收费制度。但与欧美、日本等发达国家比，我国“污染者付费”机制不完善，标准过低，污染者向绿色低碳产业的转移支付机制尚未完全建立，碳交易、排污权交易等机制尚未全面铺开，对低碳绿色产品及服务的认证、补贴及免税机制不够健全，绿色低碳经济发展仍处于较低水平。我国能源结构也反映出这一现状，2017年，煤炭在我国能源消费结构中的比例仍高达60.4%，远远超过全球30%的平均水平，单位GDP能耗是世界平均水平的3倍，日本的7-8倍。能源综合利用效率低下表明我国污染主体负担的费用太低，对绿色低碳产业的补偿激励和杠杆撬动效应发挥不够。

（一）“污染者付费原则”在立法层面贯彻落实不够彻底。

我国虽然制定了《环境保护法》、《大气污染防治法》、《可再生能源法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》等系列法律法规，但主要集中于能源和环保领域，低碳经济方面仍然存在法律空白，且涉及绿色低碳经济的单行法之间很难协调统一，难以形成合力，绿色低碳经济的法律保障体系不够健全。2018年正式实施的《环境保护税法》，更多只是费改税，低费率、低排放标准、排放账目不清等问题，使环境税只是简单“平移”排污费制度，同时也承接了后者的诸多历史遗留问题，未能真正落实“污染者付费”原则，流于形式，难以根本上遏制排污。部分领域尚未建立“污染者付费”机制，如仍然缺乏对土壤污染赔偿和问责机制，生活垃圾回收循环利用体系仍不完善，农村尚未建立污染收费机制等。

（二）付费标准过低难以补偿绿色低碳发展的成本。

污染者付费的标准过低，对绿色低碳产业的杠杆效应不足。据统计，2002-2015年，我国各类排污费征收总额仅3000亿元左右，每年不到300亿元，这与我国污染造成的损失及治理所需的巨大费用相比，仅为九牛一毛。2018年《环境保护税法》正式实施以后，征收刚性虽有所增加，但在宏观经济增速放缓、企业整体税负较高的情况下，国家整体政策导向是按过去标准“整体平移”，以避免对经济造成大的影响，这必然导致“污染者付费”标准过低，企业花钱买污染的状况将持续存在。同时，收费标准不够精细化。如城市生活垃圾处理收费，99%的城市采用定额收费。定额无差别收费导致居民的垃圾排放量与其经济利益没有直接的关系，对减排的激励效应不足，“多污染多付费、不污染不付费”的原则没有充分体现，也无法提高居民生活垃圾减量化和循环利用的积极性。

（三）“污染者付费”收费机制仍有待优化。

（四）“污染者付费”的市场化机制仍未建立。

排污权交易和碳交易核心是要建立市场化的污染者付费机制。但目前我国相关机制建设仍处在地方试点阶段，全国性市场仍未建立。从排污权交易来看，2007年国家先后组织湖南、湖北等11省市排污权交易试点，但截至目前仍处于地方试点阶段，交易制度“各自为政”，污染物指标、指导价格、交易范围等均为自行圈定，缺乏国家层面的统一监管。核心还在于标准过低，排污权没能充分反映环境资源的经济价值，企业的动力不足。从碳交易来看，2011年起，我国在北京、上海、天津、重庆等七省市开展碳交易试点，但目前碳配额的价值仍然很低，流动性不足，良好的价格机制尚未形成，市场有效性不足。

（五）对绿色低碳经济的转移支付及补偿机制不完善。

绿色低碳经济具有很强的外部性特征，应是公共财政应该重点资助的对象，但目前我国中央及地方政府公共预算中，没有专门的支出科目用于支持绿色低碳经济，公共财政“缺位”。现有环保税收纳入一般财政预算，整体统筹使用，不是专款专用，有可能使环保税成了地方财政的“提款机”，取得更多财政收入，却不用于环保。与发达国家相比，我国对绿色低碳经济的财政支持和资金补贴力度仍有待加大。

三、落实“污染者付费”机制，强化对发展绿色低碳经济的激励

（一）完善“污染者付费”法律法规体系。

加快出台推动绿色低碳发展的法律法规体系，改变部门立法导致的碎片化。从立法层面实现“污染者付费”制度的全覆盖，推动企业、家庭、个人全面覆盖，生产、流通、消费各环节全覆盖，城市、乡镇、农村全覆盖。

（二）探索开征碳税调整税收结构。

加大环境保税征收的力度，同时探索开征碳税，逐步提高污染者付费的标准，明确鼓励绿色低碳经济的导向。将现有针对化石燃料征收的资源税、增值税和消费税，逐步调整为碳税，适当提高针对煤炭等传统能源的碳税比例，推动能源结构调整。进一步完善“绿色税制”,通过税收优惠鼓励消费者和企业购买和使用节能产品和技术，对资源回收循环利用企业实行税收减免和补贴政策。在此基础上，积极探索建立中国绿色贸易规则，打破国际绿色贸易壁垒。为减少对产业发展的冲击，在加大环境保税和碳税征收力度的同时，减少征收其他税目，如个人所得税、中小企业税负、社会保障税等，达到税收中性，或将碳税收入用于支持减排技术研发、低碳产业发展或社会福利事业。

（三）建立全国统一的碳交易市场。

在七省市碳交易试点的基础上，借鉴证券交易，整合各地能源、环境等排放权交易所，建立全国统一的碳交易所和国家登记注册系统。碳交易所的主要功能是负责登记自愿注册的交易会员信息，主动披露碳排放清单，对会员资格、碳排放和碳信用进行统一管理，避免“碳指标重复使用”，明确交易规则，为具有交易意愿的企业提供便捷的交易和结算服务。

（四）实施政府“低碳预算”制度。

对目前政府各项与节能减排、低碳环保相关的资金项目进行整合，设置发展绿色低碳经济的支出项目，在政府公共预算中建立“低碳预算”。各级政府将“低碳预算”进行专门立项，确保总额不低于环境保护税及碳税征收规模，并每年保证一定的增长速度，确保环境保税碳和碳税专款专用。设立绿色低碳产业专项基金，用于新能源技术开发和可再生能源利用等工程项目，加强基础技术研发，促进国际交流与合作。

（五）完善碳排放统计体系。

尽快建立准确、可靠、及时的碳排放监测、统计的基础数据系统，研究产品“碳足迹”计算方法，加强碳排放的核算，逐步建立完整、准确的碳排放核算体系。