城市管理综合执法体制的分类与比较

城市管理综合执法体制的分类与比较*

* 基金项目：住房城乡建设部“城市管理执法模式（体制）比较研究”；上海市哲学社会科学项目“建国70 年来行政体制改革研究”（编号：2017BHB018）

［关键词］城市管理；综合执法体制；地方政府

我国目前处于城市化高速发展时期，按照国家统计局公布的数据，1980 年，我国城市化率还只有19.39%，到2017 年末达到58.52%，预计到2030 年，城市化率达到70%。城市规模快速扩张，城市人口急剧增长，城市化的快速推进给城市管理带来巨大挑战，对城市公共空间管理而言，城市占道经营、交通违章、违章搭建、空气污染、噪声扰民、环境脏乱之类问题成为众多城市难以整治的“顽症”。各地城市先后尝试了联合执法、巡警执法、相对集中行政处罚权的改革措施，最后都相继走上了城市管理综合行政执法的道路。

1996 年颁布的《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“一个行政机关可以行使有关行政机关的行政处罚权”，为减少多头执法、重复执法和执法扰民现象提供了法律支撑。1997 年全国城市管理领域开展了相对集中行政处罚权与综合执法试点工作。至2015年底，全国已有300个左右城市开展了城市管理领域的综合执法改革试点。综合执法体制改革对提高执法效率和效能等方面起到了重要作用，但各地在推进过程中，差异很大，普遍反映城市管理综合执法体制不顺畅；学术界与实务界对于不同类型城市管理综合执法体制的优劣利弊又众说纷纭，对于城市管理综合执法体制的不同改革方案，也给实务界带来纷繁困扰。有必要对全国不同地区不同层次的城市管理综合执法体制进行分类，比较不同类型城市管理综合执法体制的利弊，为在全国范围顺利推进城市管理综合执法体制改革提供研究支持。

一、文献回顾

2003 年比较早一批对城市管理综合执法体制研究的专家，主要是探讨城市管理综合执法体制对于原有多部门执法的积极意义以及对于整个行政体制改革的影响，［1］由于综合执法改革推进时间还比较短，对于城市管理综合执法体制的不足认识还比较粗浅，到2006年，开始有学者对城市管理综合执法机构的主体资格的法律地位问题进行探讨，［2］认为按照法律来说，综合的行政执法机构行使的行政处罚权比一般行政机构多，应该比一般的行政执法机构地位高，至少不低于一般行政机构，但事实上，诸多试点阶段城市的城市管理综合行政执法机构并非行政机构。行政机构把行政执法权转移给非行政机关，这在法理上与道义上都会造成严重的不合理。职权划转的规范性、立法问题也是这一时期的研究热点。［3］-［6］

由于综合执法试点采取自下而上的方式，国务院2015 年之前出台的文件仅对原则性问题予以规定，对于城市管理综合执法的范围并没有明确做出规范性的界定，因而各地在试点过程中，综合执法的范围，存在显著差异。同时，实行综合执法改革后，划转部分执法职能的业务部门与综合执法机构之间的关系也成为颇为棘手的难题。发展至今，在城市管理执法研究领域形成了两种大相径庭的观点，一种主张综合执法是在城市管理与执法职能相对分离基础上的综合行政执法体制，［7］［8］一种主张是在城市管理与执法职能相对结合基础上的综合行政执法体制。［9］-［11］两种主张的分歧体现在北京、上海按照第一种主张在实行城市管理综合执法体制改革，而广州、深圳、南京、杭州则按照第二张主张实行改革。虽然实行时间还不长，两种主张的有效性及其实践后果值得特别关注。

翟宝辉对城市管理执法体制类型进行了分类，分别为城市综合管理局模式，城市管理行政执法局模式等八种类型，［12］分类标准虽然不够清晰，未能按照严格的标准连贯一致做出边界清楚的分类，也未能就不同类型的适用性做出说明，但开启了以城市管理职能与城市管理执法机构之间关系来区分不同类型城市管理执法体制的探讨。

本研究领域多数文献是对个别城市的城市管理执法体制的研究，虽然是个案研究，但往往背后的预设是准备推论到全国的，如马怀德［13］、曹海军［14］、叶青［15］、张小明［16］等人分别对北京市、天津市、上海市、贵阳市的城市管理综合执法工作进行了研究。但是全国各地的城市管理综合执法体制其实差异非常大，单就城市规模，就可以分为五类七档，同等规模的城市，东部沿海与西部地区在城市发展程度上也有巨大差异，企图以单一个案推论到全国，存在逻辑上的断裂。也有部分研究是明确以对全国的城市管理综合执法体制为分析对象，如马怀德［17］、王满传［18］、翟宝辉［19］、杨书文，［20］但由于缺乏具体数据，既没有对全国各类城市进行样本抽样，也没有普遍性的统计数据，因而只能把全国各类各级城市作为一个整体来阐述。

二、城市管理综合执法体制的分类

本研究分类的标准主要依据三个要素：城市管理领域职能的综合范围；城市管理执法职权的综合范围；城市管理部门与城市管理执法部门之间的行政关系。从总体来说，首先可以分为两个大类，一类是城市管理和执法机构合并设置；另一类是城市管理机构与执法机构分别设置，在这两大类下根据上述的分类标准划分更为具体的城市管理执法体制类型。

（一）合并设置情况

城市管理执法机构与不同城市管理领域机构合并在一起，在全国城市管理执法类型中占有很大的比例。根据城市管理领域职能的综合范围、城市管理部门与城市管理执法部门之间的行政关系，这类情况又可以细分为五种城市管理执法体制类型。

1. 城市管理局与城市管理行政执法局合署（合并）城市管理领域集中了市容环卫、市政公用与园林绿化三个方面的城市综合行政管理工作。城市管理行政执法领域除了市容、市政、园林绿化的全部行政处罚权之外，还集中行使城市规划、工商、环保、水务、公安交通等方面的行政处罚权。城市管理领域职权综合范围与城市管理执法职权综合范围均较广，且二者由一个机构同时承担的，即属于这一类型。不过各地机构设置的名称上不尽一致，又可分为四种情况：（1）城市管理委员会与城市管理行政执法局合署（如深圳市、杭州市）。（2）城市综合管理局与城市管理行政执法局合署（如东莞市）。（3）城市管理局与城市管理行政执法局合署。（4）城市管理行政执法局（或城市管理与行政执法局）。如昆明市，但实际上是昆明市城市管理局与昆明市综合行政执法局合并而来。

这种类型单从名称上并不足以完全区分，在合并设置这一大类中，区分本类型的标准在于城市管理领域综合的职能范围。大致推算，本类型在地级市中占比30% 弱一点，在县（县级市）占比在23% 左右。属于本研究区分的几种类型中占比最高的一类。

2. 市容局与城市管理行政执法局合署（合并）市容局与城市行政执法局合并，也是较为常见的城市管理执法类型。绝大多数地级市设置有专门的市容环卫的主管部门，有的是市容局，可能附加上园林绿化或部分市政工作，有些没有。其职权与广义的城市综合管理相比较为狭窄。各地机构名称也不尽一致，又可分为两种情况：（1）市容局与城市管理行政执法局合署（上海市2015年前合署设置，2015 年以后单独设置）。（2）市容市政管理局与城市管理行政执法局合署（苏州市）。

这一类型与前一类型相比，主要是城市管理领域综合的职权范围较小，基本上限于市政、市容、园林绿化三大方面中的部分或大部分职能。相应，城市管理行政执法的职权也往往比前一类型范围要小一些。本类型大致估计在地级市占比在20% 左右，在县（县级市）中占比在5% 左右。

3. 住建委（局）下设城市管理行政执法部门在住建委（局）下设置城市管理行政执法部门也是比较普遍的情况。地级市中，云南8 个地级市有7 个是在住建委（局）下设置城市管理行政执法部门，而在县（县级市）中，云南113 个县市中有89 个，新疆83 个县市区中有42 个，四川131个县市中也有47 个是城市管理行政执法部门设置在住建局下。本类型中，也至少可以分为两种情况，一种是并没有实施过相对集中城市管理领域行政处罚权，只是城市管理领域的行政处罚权一直主要是由住建局行使；第二种是实施了城市管理领域综合行政执法，但把城市管理的综合行政执法权归入到住建局。但这两种情况，要严格区分，不大容易，在一些小的县市，名义上实施了城市管理领域行政执法机构综合设置，实际上只是挂了牌子，职权行使没有实际变化。

4. 住建局与城市管理行政执法局合署

一些城市直接在住建局组建城市管理行政执法局，这种类型又存在几种情况，一种是城市管理行政执法局属于虚设，如平凉市，作为地级市，市区很小，仅有一个城区，因而不适合在市区两层均设置城市管理执法队伍，让执法力量下沉，城市管理执法机构设置在区一级更为合理，但上下左右协调的必要又导致需要在市一级设置城市管理行政执法部门；第二种是城市发展较为落后的县或县级市，为不增加机构数量，直接在住建局设置城市管理行政执法局。有的县市如四川筠连县、盐边县是住房、城乡规划、城市建设与城市管理执法全部集中在一个机构，叫住房城乡规划建设与城镇管理局，综合范围更为庞大。在这一格局下，城市建设管理执法均集中在一个机构。本类型在全国市县中占比在5% 左右。

5. 规划局与城市管理行政执法部门合并有少数城市在规划局设置城市管理行政执法部门，一般是规模较小的县市，如江苏的建湖县、响水县均为规划与城市管理局，山西寿阳县城市规划与管理局，嘉鱼县城市规划与管理执法局。规划局承担的城市管理职能较为狭窄，相应城市行政执法部门行使的行政处罚职权也较为有限，与城市管理领域及城市管理行政执法领域进行综合设置的要求有较大差距。本类型在全部市县中的占比不到1%。还有一些市县的城市管理执法机构设置无法归入上述任何一种类型，有少数县市由市场监督管理局行使城市管理行政执法职权，如云南省福贡县、贡山县。有一些县市单独设置城市管理办公室，如四川省的金阳县、会东县、喜德县。有的仅有个位数的在编工作人员，配备一支协管队伍。

（二）单独设置情况

城市管理执法机构单独设置的情况下，一般都赋予了城市管理执法机构比较广泛的行政处罚权，在比较宽泛的意义上，可以说有些城市综合的行政执法权更宽，有些综合的行政处罚权范围要少一些，并且很多城市部分领域的行政执法权划转变动较大，因此要进行标准化的比较，难度很大。目前就相应的城市管理领域机构是否综合设置，可以区分为两种情况：

1. 城市管理执法机构单独设置且城市管理领域机构也综合设置的情形，直辖市中，北京市属于这种情况，地级市中浙江省嘉兴市属于这种情况。

2. 城市管理执法机构单独设置而城市管理领域机构未综合设置的情形，直辖市中，上海市属于这种情况，地级市中，辽宁省营口市属于这种情况。

三、六类城市管理综合执法体制比较

全国城市管理综合执法体制按照城市管理领域职能的综合范围、城市管理执法职权的综合范围、城市管理部门与城市管理执法部门之间的行政关系，大致可以区分为上述六种不同类型：（1）城市管理局与城市管理行政执法局合署（合并）（以下简称类型A）；（2）城市管理行政执法局单独设置（以下简称类型B）；（3）市容管理局与城市管理行政执法局合署（以下简称类型C）；（4）住建局下设立城市管理行政执法机构（以下简称类型D）；（5）住建局与城市管理行政执法局合署（以下简称类型E）；（6）规划局与城市管理行政执法局合并（以下简称类型F）。

（一）六类城市管理综合执法体制东西部省区分布比较前文对六类城市管理综合执法体制在全国八个省区的比例做了大致推算，但全国总体数据掩盖了区域差异，把广东、浙江、江苏和辽宁作为东部沿海四省，四川、甘肃、云南和新疆作为西部四省区进行对比，会发现存在显著的差异。由于地级市与县市在城市规模与城市发展程度上有很大的差别，因此这里分别予以统计比较（见表2）。

在东部沿海四省的地级市中，城市管理局与城市管理行政执法局合署（合并）、城市管理行政执法局单独设置、市容管理局与城市管理行政执法局合署三种类型已经占据了85% 以上的比例，其余三种类型占比仅占8.5%。但在西部四省区，除了市容管理局与城市管理行政执法局合署达到28.6% 的比例外，另外几种类型基本平分秋色（见表3）。

六类城市管理综合执法体制在县市的分布情况，与地级市出现很大的不同，城市管理局与城市管理行政执法局合署（合并）、城市管理行政执法局单独设置这两种类型在东部沿海四省中，依然属于占比最高的两类，但市容局与城市管理行政执局合署却下降到仅有5.3% 的水平。最突出的差异，是西部四省区中，住建局下设城市管理执法机构的类型，达到46.4% 的巨大比例。其中尤其以云南、新疆和四川最为突出。

（二）六类城市管理综合执法体制内部机构设置比较城市管理综合执法机构在政府部门中的地位，机构的性质以及部门所拥有的资源、内部机构设置对于城市管理与执法的效能都有显著的影响。由于D、E、F 三种类型中城市管理与执法部分的业务在机构整体业务占比有限，因而把ABC三种类型的城市管理执法部门与DEF 三种类型的政府部门直接对比，可比性不大。因而，首先对其内设机构进行对比，对呈现不同类型城市管理综合执法体制的效能更有意义。

根据表4 可以发现，如果以国务院〔2015〕37 号文界定的市政设施市容环卫景观园林作为城市公共空间管理的核心职能，则六类城市管理综合执法体制可以分为两类，一类是以城市公共空间管理职能科室为主构成的机构，一类是城市公共空间管理类型科室在业务科室中占比不超过三分之一的机构。类型A、B、C属于第一类，而类型D、E、F 属于第二类。

（三）六类城市管理综合执法体制优劣对比要判断六类城市管理综合执法体制的优劣，主要衡量标准有城市管理职权的完整性、城市管理综合行政执法的专业性、城市管理机构在政府部门中的相对低位、城市管理综合执法机构内部的整合难度、城市管理综合执法机构与其他部门的协调难度。在类型D、E、F 中，类型F 所行使的城市管理职权最少，主要是城市规划及部分市政设施的管护，同时行使部分城市管理领域的行政处罚权，可以推断该类型机构行使城市规划类的行政处罚权会比较顺畅，但行使其他领域的行政处罚权会面临相当大的协调难题。类型D 与E 总体职能一致，差异是城市管理及综合行政处罚执行职能在机构中的地位。这两类体制的机构在行使住建领域的行政处罚权方面有显著优势，协调成本较低，但城市管理及综合执法职能在整个机构中地位较弱，合署设置比设置在住建局下，城市管理及综合行政执法职能的地位要高一些。一般而言，就国务院〔2015〕37 号文推进的城市管理综合执法体制改革目标而言，类型E 高于类型D，类型D 高于类型F。类型F 由于城市管理领域的职能综合程度太低，与国务院〔2015〕37号文要求不大符合，可以预计在不久的改革中会逐步减少。总体来说，这三类城市管理综合执法体制，城市公共空间管理职能的发展还处于比较初级的发展阶段，一旦城市公共空间管理的职能越来越重要，这三种城市管理综合执法体制就难以容纳。如果一个城市规模比较小，外来人口很少，人口密度低，那么城市公共空间管理面临的冲突与矛盾也低很多，城市管理综合性质执法的紧迫性也就比较低了。还有一些城市，正处于快速发展过程中，城市建设具有更为优先的地位，在这种情况下，选择把城市管理综合执法部门住建部门，还是有相当合理性。城市规模急剧扩张之后，人口密度高、外来人口比重大的城市，就不大适合再以这三种类型的体制来管理了。类型A、B、C 中，类型A 与C 非常接近，而且两种类型也存在多种不同情况。如类型A 中，可能城市管理职能超出市政设施、市容环卫、景观园林三大领域，在类型C 中，三大领域除了市容环卫必须包括之外，另外两个领域也可能包括至少一个。城市管理综合行政执法的范围差异尤其大，一般而言，类型A 的综合行政执法范围会比类型C 更为广泛。在同等情况下，由于类型A 比类型C 的职能更广，实行A 类体制的城市管理综合执法机构在政府部门中的地位要高于类型C的机构，掌握的资源更充分，行使职权更有保障。但类型A 容易出现城市管理职能综合范围过宽，对管理能力要求更高，导致职能整合更为困难。因而对于具体城市，适用哪一种城市管理综合执法体制，需要各个城市根据自身具体情况来权衡。类型B 与类型A、C 完全不同。实行类型B 的不同市县的城市管理综合执法机构，自身综合的行政执法范围也有较大的差异。由于实行类型B 的城市管理综合执法机构，职能相对单一，在全国城市管理行政执法队伍普遍专业性不高的情况，专业执法机构定位让机构有更大可能在城市管理行政执法规范及执法人员管理上做出显著改进。但也由于职能相对单一，在市县政府部门中的地位一般相对较弱，资源掌握相对偏少，在与其他职能部门协调时，困难要大。

城市管理执法机构单独设置的类型是否合理，值得进一步探讨。浙江省的改革方案是城市管理职能优先要求整合，实行综合设置。并鼓励城市管理部门与综合执法机构合署设置，但城市管理执法机构单独设置的，可以维持，不统一要求合并。浙江全省地级市有11 个，其中5 个明确实行城市管理与综合执法机构合署设置，3 个城市管理执法机构明确为单设。考虑到浙江省多数市县综合执法机构的执法职权远远超出《指导意见》的建议范围，省政府的改革方案，要求各市县综合执法机构行使的行政执法权多达21 个领域，城市管理执法机构单设的必要性大大增加。

特别值得注意的是北京市与上海市。上海市从原来绿化市容局与城市管理行政执法局合署，在2015 年改变为城市管理行政执法局单独设置（由上海市住建委管理）（沪委〔2015〕725 号）。上海市城市管理行政执法局在单独设置后，在推进城市管理综合执法的专业化建设上有突出进展。北京市城市管理综合行政执法局是由原来市政市容管理委员会的二级局独立出来分设。城市管理局与城市管理行政执法局合署中，由于城市管理事务繁多，城市管理局的工作任务重心自然放在城市管理事务上，而城市管理行政执法事务，一般由一位副局长分管，下面处室中，一般只有2 个处室最多3 个处室管理执法事务，直接导致城市管理行政执法职能难以得到重视，专业化规范化发展水平低。在当前城市管理行政执法矛盾严重的情况下，特别有必要加强城市管理行政执法的专业化与规范化，而单独设置城市管理行政执法局这一方面的作用显著。另一方面，由于城市管理领域也非常庞大，城市管理与城市管理行政执法合署，城市管理执法人员在整个机构中地位不高，也导致整个执法队伍的认同度较低，归属感较弱。北京、上海城市管理行政执法局单独设置的情况下，机构内部同一性提高，归属感增强，有助于提高执法人员的主动性与积极性。也避免由于城市管理与城市管理行政执法合署，而让城管执法人员往往需要协助完成管理性的事务工作，导致执法的专业性下降，权威性变弱。

城管执法局单独设置，也存在自身的缺陷，与城市管理机构分设之后，管理与执法之间的衔接难度更大，一方面城市管理执法局难以掌握相关城市管理部门的完整信息，另一方面管理与执法之间的职责界限并不那么容易厘清，导致一些领域的管理反而受到削弱。

按照中共中央国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号）的要求，合并设置是指在将城市管理机构和职权与城市管理执法职权结合，以达到管罚结合的管理效果。从理论上分析，城市管理领域相关职能综合到一起，城市管理机构与城市管理执法部门合并是最为合理的城市管理领域机构设置类型，但其效能会受到两方面的限制，一是职能整合是否顺利，与机构管理能力是否匹配；二是机构综合设置与其中部分管理职能及执法职能的专业化发展存在紧张关系，城市管理领域综合的职能越多，内部协调成本越大；同时，原来分立的各个部门，尤其是原来专业化发展水平比较高的专业管理部门综合到一起，内部整合的过程也需要相当的时间。在机构的综合设置与部分职能的专业化发展之间存在难以两全的问题。城市管理领域职能整合的范围的合理程度，一方面与职能之间是否属于同一领域，职能是否存在交叉有关系，另一方面也与该政府机构的管理能力有关。管理能力较弱的政府部门如果综合过多的职能，势必导致管理效能下降。由于发展较为成熟的大城市之前各城市管理部门分立，城市管理碎片化现象较为严重，把城市公共空间管理的各专业部门重新整合起来，就有了很大的合理性与必要性。但综合的边界并不容易确定，超出适当范围的职能整合给综合管理部门带来了管理能力的巨大挑战。而对于发展水平还比较低的城市，由于职能分化本身还不高，机构与职能的综合设置比较容易实现，但对于相应职能的专业化发展就有较大难度。

四、结论

全国城市管理综合执法体制大致可以分为六种类型：（1）城市管理局与城市管理行政执法局合署（合并）；（2）城市管理行政执法局单独设置；（3）市容管理局与城市管理行政执法局合署；（4）住建局下设立城市管理行政执法机构；（5）住建局与城市管理行政执法局合署；（6）规划局与城市管理行政执法局合署。前三种类型在发展程度较高的城市占主导地位，在发展程度较低的县市，第五种类型最为普遍。理论上类型（1）较为理想，但城市管理职能的综合程度与职能整合及职能的专业化发展之间存在相当难度；类型（2）城市管理行政执法局单独设置对于城市管理执法的专业化规范化发展有较大促进作用，但在城市管理与行政执法的衔接存在较大困难；类型（3）市容局与城市管理行政执法局合署模式也较为常见，城市管理职能的专业化发展及城市管理与执法之间的衔接均有一定优势，但职能综合范围偏小；类型（4）住建局下设城市管理行政执法部门模式对规模小发展水平低的小城市可能还能够适用，但对于规模较大的城市，会有重大的局限。类型（5）住建局与城市管理行政执法局合署在特定情况还是有合理性的，但一般会让部门职责过于繁杂，对于城市管理与行政执法事务难以兼顾；类型（6）规划局与城市管理行政执法局合署模式城市管理职能综合范围过于狭小。某一种城市管理执法类型（体制）的利弊，常常需要比较长的时间周期才能做完整考察，一方面是城市管理行政执法工作本身具有累积性，短期变更并不足以体现一种体制类型的成效；另一方面城市规划、建设与管理方面的合理性也会极大影响城市管理行政执法的成效；第三，政府及公众对本地城市管理执法目标的设定，城市各种客观环境因素如规模、人口密度、外来人口比重、经济形态等也对城市管理执法成效构成较大的影响，另外，不同城市管理执法机构及人员本身的管理能力也是城市管理综合执法体制之外的重要影响因素。由于影响城市管理执法工作的因素很多，对不同的城市，何种类型的城市管理执法体制更为适合，还需要进一步根据具体情况作出研判。例如单就城市管理职能与城市管理执法职能是合署合并设置还是分别设置，全国管理水平领先的几个大城市就有不同的反复。北京市和上海市都曾经是城市管理部门与城市管理行政执法部门合署设置，却都在近年选择了分别设置，而广州市和青岛市原本是城市管理部门与城市管理行政执法机构分别设置，却又在近些年改革，调整为合署设置。

当前我国城市化快速推进，大城市规模快速扩张，城市系统复杂程度日益提高，城市管理呈现出两个相互矛盾的趋势：一是城市管理专业化分工越来越细。如管理一条马路，就涉及交通、城管、市政、环卫等部门；即使同一部门，也存在分工过细问题。分工细化，有利于提高专业化水平，但容易造成管理资源浪费、管理成本增加，甚至管理缺位。二是城市综合管理要求越来越强。按照“重心下移、属地管理”原则，城区成为城市管理的主体，行使辖区范围内城市综合管理权力，要求“事务”和“事权”维持平衡。城市管理综合执法体制的改革宗旨，实际上是要根据城市自身面临的情况在城市管理的专业化分工要求与城市综合管理要求这“两个趋势”之间做出平衡，任何一种单一的城市管理综合执法体制都有自身的局限。

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